黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法關(guān)系研究

摘 要 黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是依法執(zhí)政、依法治國(guó)不可或缺的一部分。但是黨內(nèi)法規(guī)到底是軟法和社會(huì)法，還是因中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨的地位而使其性質(zhì)具有特殊性，以及其與國(guó)家法之間的具體關(guān)系，都是應(yīng)該進(jìn)一步厘清的問(wèn)題。本文認(rèn)為在確定了黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和與國(guó)家法之間的關(guān)系后，才能進(jìn)一步保障國(guó)家法治的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 國(guó)家法 性質(zhì) 關(guān)系

作者簡(jiǎn)介：龐宇凡，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-007-02

黨內(nèi)法規(guī)一詞是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，最早是1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議報(bào)告中提出的，之后歷屆領(lǐng)導(dǎo)人沿用，并出現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》之中，進(jìn)而成為一個(gè)穩(wěn)定并被頻繁引用的概念。但是黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)一直眾說(shuō)紛紜，目前學(xué)界的主流觀(guān)點(diǎn)是以姜明安教授為代表的軟法說(shuō)、社會(huì)法說(shuō)。姜明安教授認(rèn)為，剖析黨內(nèi)法規(guī)的一般特征，其實(shí)是與國(guó)家法和硬法相對(duì)應(yīng)的社會(huì)法和軟法豍。筆者認(rèn)為按照姜明安教授的觀(guān)點(diǎn)，首先將黨內(nèi)法規(guī)定性在“法”的范圍內(nèi)是準(zhǔn)確的，但是進(jìn)而將其特征與社會(huì)法和軟法進(jìn)行對(duì)比后將其定性為軟法，則是不準(zhǔn)確的，要想真正定性黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)，應(yīng)該先從其與國(guó)家法的對(duì)比開(kāi)始，分析這二者概念、特征等的異同點(diǎn)，進(jìn)而得出黨內(nèi)法規(guī)的一般性質(zhì)。

一、 國(guó)家法的概念、特征

當(dāng)前，法學(xué)界對(duì)于國(guó)家法的概念也并沒(méi)有統(tǒng)一一致的說(shuō)法，國(guó)內(nèi)權(quán)威性的法理學(xué)教材通說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家法是國(guó)家制定法，是由國(guó)家機(jī)關(guān)（通常是國(guó)家的立法機(jī)關(guān)）按照一定的立法程序制定或者頒布，以法律價(jià)值理念為指導(dǎo)，具有普遍約束力，并在司法實(shí)踐中不斷加以完善的規(guī)范體系。這種說(shuō)法較為全面的概括了國(guó)家法的內(nèi)涵，也較為精準(zhǔn)的闡述了國(guó)家法的性質(zhì)。同時(shí)，主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家法需具備四個(gè)特征：（1）法是調(diào)節(jié)人們行為的規(guī)范；（2）法由國(guó)家制定或認(rèn)可，這里的國(guó)家具體體現(xiàn)為各有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)；（3）法規(guī)定人們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力；（4）法由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。關(guān)于我國(guó)國(guó)家法的立法權(quán)限和程序的規(guī)定集中體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)立法法》中。

二、 黨內(nèi)法規(guī)的概念、特征和基本性質(zhì)

十八屆四中全會(huì)中正式提出了“完善黨內(nèi)法規(guī)體系”，這對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)具有劃時(shí)代的意義，這意味著結(jié)束了此前學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)一詞的學(xué)理性概念以及黨內(nèi)法規(guī)提法是否合理的眾多爭(zhēng)論。根據(jù)2013年5月27日中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。首先，這一概念直接表明了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，并不包括市級(jí)及其以下，這對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量和質(zhì)量的規(guī)范都大有裨益。其次，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整、規(guī)范對(duì)象是黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，這就可以得出與黨員行為有關(guān)的活動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)都可以調(diào)整規(guī)范豎，這也是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的體現(xiàn)。最后，概念揭示出黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式是黨內(nèi)規(guī)章制度，另根據(jù)該《條例》的第四條黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，所以根據(jù)表現(xiàn)形式和名稱(chēng)可以判斷出部分文件是否屬于黨內(nèi)法規(guī)，這對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的界定也具有很大的意義。

通過(guò)以上分析，基本上可以解決黨內(nèi)法規(guī)“是什么”的問(wèn)題，但是黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)該如何準(zhǔn)確確定也是一直以來(lái)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。目前學(xué)術(shù)界的主流觀(guān)點(diǎn)都認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)法和軟法，但是筆者并不是很認(rèn)同這種觀(guān)點(diǎn)。筆者認(rèn)為將黨內(nèi)法規(guī)定性成社會(huì)法和軟法，并不能準(zhǔn)確地說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)，筆者認(rèn)為它是一種特殊的國(guó)家法。首先，從國(guó)家法和黨內(nèi)法規(guī)的共同點(diǎn)來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性，而規(guī)范性也是國(guó)家法重要的特性之一，并且黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法都將權(quán)利和義務(wù)作為實(shí)質(zhì)的核心內(nèi)容，這就使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法在表現(xiàn)形式和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上都有了共通之處。其次，從中國(guó)共產(chǎn)黨的地位和作用來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，代表的是廣大人民群眾的利益和意志，其制定的黨內(nèi)法規(guī)自然是代表了公共的意志，國(guó)家法體現(xiàn)的是國(guó)家意志，作為民主的國(guó)家，國(guó)家意志的體現(xiàn)也必須是人民和公共意志之所在，所以此二者所代表和體現(xiàn)的意志和利益從本質(zhì)上看是一致的。再次，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的。黨只有以更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律，要求和約束各級(jí)黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進(jìn)性和純潔性。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)的說(shuō)法，充分說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定要嚴(yán)于國(guó)家法。軟法是國(guó)家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會(huì)共同體規(guī)則豏。這說(shuō)明軟法實(shí)際上是更加傾向柔性規(guī)則的，在適用的強(qiáng)度和適用的普遍性上都不及剛性規(guī)制。國(guó)家法更多體現(xiàn)的是剛性規(guī)則，而黨內(nèi)法規(guī)作為嚴(yán)于國(guó)家法的規(guī)范，其體現(xiàn)的肯定是剛性規(guī)則而非柔性規(guī)則，從這一點(diǎn)來(lái)看，將黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法有失妥當(dāng)。最后，從實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，未來(lái)國(guó)家法的形成、發(fā)展和運(yùn)行都應(yīng)該拓寬現(xiàn)有的范圍，僅僅局限在現(xiàn)有范圍將無(wú)法適應(yīng)飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，而黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該是其吸納的首選要素，而且黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中約束廣大黨員主要是依靠黨員內(nèi)心的信仰、信念和堅(jiān)定的意志品質(zhì)，這正是國(guó)家法所需要的。要想真正建成法治國(guó)家，首先必須使廣大人民群眾對(duì)法律有發(fā)自?xún)?nèi)心的信仰，在這方面黨內(nèi)法規(guī)可以說(shuō)最具有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。綜上，筆者認(rèn)為將黨內(nèi)法規(guī)定性為軟法并不合適，其不僅兼具了國(guó)家法的某些特點(diǎn)，更具有國(guó)家法不能比擬的先天優(yōu)勢(shì)。誠(chéng)然，現(xiàn)在就將黨內(nèi)法規(guī)視為國(guó)家法是盲目輕率的行為，但是就目前的實(shí)際情況來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)至少可以成為一種特殊的國(guó)家法，這將給依法治國(guó)注入生機(jī)和活力。

三、 黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法的關(guān)系

根據(jù)上文的論述，筆者初步將黨內(nèi)法規(guī)定性為一種特殊的國(guó)家法，那么理清這二者之間的關(guān)系對(duì)于此后黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展和走向有深遠(yuǎn)意義。黨內(nèi)法規(guī)是否能發(fā)展演變成國(guó)家法亦或是成為和國(guó)家法平行的社會(huì)規(guī)范的表現(xiàn)形式，都必須先解決其與國(guó)家法之間的關(guān)系問(wèn)題。任何兩個(gè)事物之間的關(guān)系都是相互的，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法亦是如此，總體上表現(xiàn)為兩點(diǎn)：黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法的促進(jìn)作用和國(guó)家法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的保障作用。

（一） 黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國(guó)家法的促進(jìn)作用

第一，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循憲法和法律的規(guī)定，不得與國(guó)家法相抵觸，在價(jià)值倡導(dǎo)上保持高度的一致，并將國(guó)家法的原則細(xì)化，從而解決具體的黨內(nèi)實(shí)際問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)在制定原則和方向上應(yīng)該與國(guó)家法保持一致，絕對(duì)不得出現(xiàn)違背憲法法律的規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，共同維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一。在國(guó)家法的一些大政方針上，黨內(nèi)法規(guī)在不突破原則的基礎(chǔ)上可以做進(jìn)一步的細(xì)化，這樣既有利于將國(guó)家法與具體實(shí)踐問(wèn)題的接軌，將國(guó)家法更有效率的應(yīng)用于共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)踐之中，也有利于黨內(nèi)法規(guī)的進(jìn)一步成熟和完善，將黨內(nèi)發(fā)生的一些糾紛更公平公正的解決，使其可以通過(guò)國(guó)家程序來(lái)尋求救濟(jì)和保護(hù)。而且，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員具有黨員和公民的雙重身份，當(dāng)作為公民的權(quán)利被侵害時(shí)，可以通過(guò)國(guó)家法律規(guī)定的途徑予以救濟(jì)。豐

第二，依據(jù)從嚴(yán)治黨的標(biāo)準(zhǔn)和要求，可以發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，從而保障國(guó)家法的良好運(yùn)行。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，在實(shí)踐中起著戰(zhàn)斗堡壘的作用，并且中國(guó)共產(chǎn)黨代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表先進(jìn)文化的發(fā)展方向，代表最廣大人民的根本利益。當(dāng)前的治黨問(wèn)題提倡嚴(yán)字當(dāng)頭、從嚴(yán)從實(shí)，落實(shí)從嚴(yán)治黨的責(zé)任，這更加有利于發(fā)揮黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，讓共產(chǎn)黨員以自身的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求帶動(dòng)和影響身邊的廣大群眾。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法在價(jià)值導(dǎo)向和原則上是一致的，可以說(shuō)廣大黨員嚴(yán)格按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定行事也是在按照國(guó)家法的標(biāo)準(zhǔn)行事，再加之黨內(nèi)法規(guī)的良好運(yùn)行重要的保障就是黨員的潔身自好和其強(qiáng)大的意志品質(zhì)，這和國(guó)家法的運(yùn)行主要靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證有很大的不同。如果黨員的自身行為能夠影響到廣大群眾，使其真正愿意做到有法必依，這將會(huì)給法治國(guó)家的建設(shè)帶來(lái)無(wú)限的動(dòng)力。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定能夠促進(jìn)國(guó)家法制定的豐富和完善，彌補(bǔ)國(guó)家法在制定中存在的缺陷和不足。眾所周知，國(guó)家法自身是具有很多缺陷和不足的，內(nèi)容僵硬、模式固定，不能很好地適應(yīng)社會(huì)的變化發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)具有的復(fù)雜性、靈活性、變化性的特點(diǎn)不僅能夠適應(yīng)發(fā)展需要，更能夠有力的調(diào)解糾紛，解決實(shí)際問(wèn)題。在實(shí)踐中，很多問(wèn)題國(guó)家法由于種種原因不方便做出規(guī)定，但是黨內(nèi)法規(guī)可以予以補(bǔ)充，使黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法之間實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)調(diào)發(fā)展，既有利于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展，也有利于國(guó)家法的穩(wěn)定。

（二） 國(guó)家法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的保障作用

第一，黨內(nèi)法規(guī)可以借鑒國(guó)家法制定的成熟經(jīng)驗(yàn)，從而提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量。實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的制定遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于國(guó)家法的起步時(shí)間，我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，但是黨內(nèi)法規(guī)體系至今還未建成。國(guó)家法在制定中的立法技術(shù)、立法原則、立法程序、立法模式等都可以作為成功經(jīng)驗(yàn)，供黨內(nèi)法規(guī)指定時(shí)借鑒和學(xué)習(xí)。中共中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出的規(guī)劃目標(biāo)，是要爭(zhēng)取在2017年基本形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，到建黨100周年時(shí)全面建成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。豑從國(guó)家法制定的經(jīng)驗(yàn)中取其精華，黨內(nèi)法規(guī)體系的建成定能夠按照計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。

第二，國(guó)家法的相關(guān)制度能夠保證黨內(nèi)法規(guī)的真正落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定除了主要涉及黨內(nèi)事務(wù)以外，還涉及社會(huì)生活的其他方面，所以黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，尤其是黨內(nèi)活動(dòng)的有序進(jìn)行，除了靠共產(chǎn)黨自身力量的保障以外，還需要依靠國(guó)家法保障。比如《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《國(guó)防法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律對(duì)黨的組織活動(dòng)都規(guī)定了相關(guān)保障性條款，規(guī)定個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、武裝力量和農(nóng)村中的黨組織及黨員要依照黨章進(jìn)行活動(dòng)，這就在國(guó)家法律層面保障和支持了黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施。國(guó)家法應(yīng)盡量增加對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的保障，這不僅有利于黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)，更會(huì)對(duì)國(guó)家法產(chǎn)生良好的反作用。

理清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法之間的關(guān)系需要解決很多方面的問(wèn)題，不僅需要理解二者概念和性質(zhì)，也需要關(guān)注與此相關(guān)的其他領(lǐng)域，這二者之間的關(guān)系事關(guān)依法執(zhí)政和依法治國(guó)政策的實(shí)施，也事關(guān)法治國(guó)家的建成。所以，這二者之間真正的有效銜接、黨內(nèi)法規(guī)基本性質(zhì)的進(jìn)一步具體認(rèn)定都還需要更加深入的研究和探討，這對(duì)于法學(xué)理論的發(fā)展也具有深遠(yuǎn)的理論意義。

注釋?zhuān)?/p>

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