國外高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型建設(shè)及其對我國領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作的啟示

張曉東 舒忠飛

摘 要：本文以美國、英國、荷蘭、澳大利亞為例，深入研究介紹了國外高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型的相關(guān)內(nèi)容和應(yīng)用情況，并進(jìn)行了系統(tǒng)對比分析，將四國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型的能力要素歸結(jié)為戰(zhàn)略方向類、團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)類、績效結(jié)果類、聯(lián)盟關(guān)系類等四大能力要素集群，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)我國領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作的啟示和建議。

關(guān)鍵詞：高級公務(wù)員；能力素質(zhì)模型；比較分析；干部教育培訓(xùn)；啟示

中圖分類號：G712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

要建立一個(gè)辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，就必須有一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員的繼續(xù)教育則是提高公務(wù)員綜合素質(zhì)的重要渠道。2012年，黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)干部教育培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)和能力”。在我國行政體系語境中，“干部”與“群眾”相對應(yīng)，在某種程度上來說干部就是管理者的角色，西方國家的高級公務(wù)員群體則在一定意義上對應(yīng)我國的領(lǐng)導(dǎo)干部群體因此研究西方國家高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型對我國如何提高干部能力和素質(zhì)、加強(qiáng)改進(jìn)我國領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作具有重要的借鑒和啟示意義。

之所以選擇以上四個(gè)國家，主要基于以下理由：一是實(shí)行高級公務(wù)員制度最早。二是美、英、荷、澳四國具有較強(qiáng)的代表性。從地理位置上，美、英、荷、澳四國分別代表了美洲、歐洲、大洋洲；從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看，美、英屬于典型的資本主義發(fā)達(dá)國家，GDP總量位于世界前列，荷、澳同樣屬于資本主義發(fā)達(dá)國家，GDP總量稍??；從人口規(guī)模上看，美、英、荷、澳四國的人口數(shù)分別為3億、6千萬、1千6百萬和2千4百萬，包含了人口大國、人口中等國家和人口小國。

一、高級公務(wù)員制度和能力素質(zhì)模型的基本內(nèi)涵

（一）高級公務(wù)員制度簡要概述

高級公務(wù)員制度即是將公務(wù)員隊(duì)伍中處于上層領(lǐng)導(dǎo)管理者地位的高級別公務(wù)員與普通公務(wù)員進(jìn)行區(qū)別化管理，基于高級公務(wù)員群體自己獨(dú)特的需求、資格、條件、職責(zé)等單獨(dú)劃歸類別，從而使得高級公務(wù)員能夠在公共行政過程中更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)國家公共行政良好運(yùn)行的特殊人事管理制度。

（二）能力素質(zhì)模型簡要概述

能力素質(zhì)模型英文原詞為“competency”，最開始僅應(yīng)用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質(zhì)上就是指為完成某項(xiàng)特定工作，達(dá)成某一指定績效目標(biāo)所要求的一系列不同素質(zhì)要素的組合，包括不同的動機(jī)表現(xiàn)、個(gè)性與品質(zhì)要求、自我形象與社會角色特征以及知識與技能水平。

高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型是指將能力素質(zhì)模型這一人力資源管理工作應(yīng)用到公共部門行政管理中來，根據(jù)特定的能力素質(zhì)模型來幫助政府部門進(jìn)行高級公務(wù)員的錄用培訓(xùn)、績效考評、晉升管理、未來公務(wù)員培養(yǎng)等，將能力素質(zhì)模型應(yīng)用到各個(gè)高級公務(wù)員管理的具體環(huán)節(jié)中來。

二、美、英、荷、澳高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型介紹

（一）美國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型

美國是世界上第一個(gè)建立高級公務(wù)員制度的國家，1978年美國提出公務(wù)員改革法案開始實(shí)施高級公務(wù)員制度，要求高級公務(wù)員不再根據(jù)專業(yè)技術(shù)水平，而是基于候選人領(lǐng)導(dǎo)能力來選拔。美國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型明確了建立聯(lián)邦治理文化（Federal corporate culture）所需要的能力素質(zhì)，高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型（見表1）是高級公務(wù)員選拔的基本標(biāo)準(zhǔn)。從高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型的具體內(nèi)容來看雖然技術(shù)性的工作技能非常重要，但高級公務(wù)員的精髓則是領(lǐng)導(dǎo)能力。

（二）英國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型

2012年6月，英國卡梅倫政府提出了“公務(wù)員改革計(jì)劃（The Civil Service Reform Plan）”，對英國公務(wù)員管理進(jìn)行了全面改革，使得政府公務(wù)員能夠更加經(jīng)濟(jì)、快捷地向社會公眾提供公共服務(wù)。基于公務(wù)員改革計(jì)劃（CSRP）和公務(wù)員能力提升計(jì)劃（Civil Service Capabilities Plan），英國提出新的公務(wù)員能力素質(zhì)模型（Civil Service Competency Framework），并從2013年4月開始在整個(gè)政府系統(tǒng)開始實(shí)施。最新的能力素質(zhì)模型建立在對政府系統(tǒng)包括高級公務(wù)員、技術(shù)主管、專業(yè)領(lǐng)域帶頭人和D&E負(fù)責(zé)人等大量調(diào)研訪談基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)的。具體內(nèi)容見表2。

（三）荷蘭高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型

荷蘭高級公務(wù)員局（The Dutch Senior Public Service，荷蘭語為“Algemene Bestuursdienst”，簡稱ABD）認(rèn)為高級公務(wù)員的能力素質(zhì)模型是人力資源管理極其重要的一部分，必須清晰地界定定義并且可以被直接觀察的，需要與日益更新的管理實(shí)踐適應(yīng)。荷蘭高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型最早的一般定義是在1999年的政府白皮書（the 1999 white paper Management and Personnel Development in the Civil Service）里確定的，旨在改變以往在崗位招錄說明中僅強(qiáng)調(diào)正式知識的局面，而改為強(qiáng)調(diào)可以用來提高公共服務(wù)績效并且可以被觀察的行為特征（能力素質(zhì)模型）。荷蘭高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型由七個(gè)集群的能力組織，每個(gè)集群里又各包含4個(gè)關(guān)鍵能力見表3。

（四）澳大利亞高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型

澳大利亞高級公務(wù)員制度建立于1984年，在美國1978年建立高級公務(wù)員制度六年之后，向美國學(xué)習(xí)開始頒布并實(shí)施公務(wù)員改革法案（The Public Service Reform Act 1984），主要是為了創(chuàng)建針對高級公務(wù)員群體的新管理方式，從而使高級公務(wù)員能夠充分發(fā)揮他們的潛質(zhì)，使得高級公務(wù)員成為具有標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)能力和管理技巧的統(tǒng)一管理團(tuán)隊(duì)。高級公務(wù)員制度的建立使公務(wù)員管理運(yùn)行方式進(jìn)行了全新的變革，主要是受一種新的管理方式思潮、一個(gè)新的法定框架原則、對新領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)的需求和對團(tuán)結(jié)有效的高級領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)的期待這四個(gè)主題所驅(qū)動，主要強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)建一種管理制度使得高級公務(wù)員能夠?qū)ψ约旱墓芾砜冃А⒐芾矸绞?、管理過程、管理結(jié)果負(fù)責(zé)，即“讓管理者管理（Let the managers manage）”，高級公務(wù)員制度的產(chǎn)生對于高級公務(wù)員的能力素質(zhì)提出了更高的要求，同時(shí)也為統(tǒng)一有效、普遍采用的高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型提供了實(shí)踐應(yīng)用的制度環(huán)境。1999年，澳大利亞提出了最新的高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型，具體內(nèi)容見表4。

三、美、英、荷、澳四國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型比較分析

美、英、荷、澳四國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型經(jīng)過近三十年的發(fā)展，不斷完善和更新，為了適應(yīng)本國公共行政改革、制度發(fā)展階段和政府行政文化，高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型強(qiáng)調(diào)高級公務(wù)員需要具有的能力要素也隨之改變，縱觀四國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型，可以看出各國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型具體內(nèi)容具有一定的共性特點(diǎn)和共同關(guān)注的能力要素，也對我國領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作能夠有一定的啟發(fā)和借鑒。本文根據(jù)各國最新的高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型公開資料進(jìn)行收集整理得出，美國共有6大類22項(xiàng)能力要素、英國共有3大集群10項(xiàng)能力要素、荷蘭共有7大類28項(xiàng)能力要素、澳大利亞5大類19項(xiàng)能力要素，主要集中在戰(zhàn)略方向類、團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)類、績效結(jié)果類、聯(lián)盟關(guān)系類等四大能力要素集群，具體內(nèi)容見表5。

四、國外高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型對我國領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作的啟示和建議

（一）要高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部的繼續(xù)教育工作

隨著社會公共事務(wù)的管理越加復(fù)雜，政府管理的方方面面也隨之不斷發(fā)展、更新和變革，知識更新速度快。領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共部門的管理者更加需要緊跟時(shí)代、了解新型經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、了解公共管理最新知識、掌握公共管理最新技術(shù)，因此需要更加頻繁、全面、系統(tǒng)的繼續(xù)教育培訓(xùn)。通過對國外高級公務(wù)員制度的了解、研究，可以發(fā)現(xiàn)國外普遍高度重視對領(lǐng)導(dǎo)干部的繼續(xù)教育工作，在招錄、晉升、調(diào)任、考核等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方面的培訓(xùn)。西方發(fā)達(dá)國家通過領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作，結(jié)合能力素質(zhì)模型，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和政治素質(zhì)。啟示我國要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的繼續(xù)教育工作，采用能力素質(zhì)模型等先進(jìn)、創(chuàng)新的人力資源管理工具，努力打造一只能力素質(zhì)強(qiáng)、知識觀念新、政治品性好的專業(yè)型干部隊(duì)伍。

（二）要結(jié)合能力素質(zhì)模型科學(xué)設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育培訓(xùn)體系

我國沒有單獨(dú)的高級公務(wù)員管理制度，也沒有明確針對公務(wù)員中的高級領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)進(jìn)行要求的相關(guān)制度，僅有國家人力資源與社會保障部（原人事部）下發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，作為普通公務(wù)員均需遵守的能力素質(zhì)模型，主要包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等九大類能力要素。經(jīng)過與美、英、荷、澳四國高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型對比可以發(fā)現(xiàn)，我國對于領(lǐng)導(dǎo)干部要求的能力素質(zhì)較為抽象、無法客觀衡量，而在現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中，也沒有任何具體環(huán)節(jié)在實(shí)際應(yīng)用該能力素質(zhì)模型。由此可見在領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育培訓(xùn)體系環(huán)節(jié)中，建立并有效應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)模型十分必要，通過科學(xué)分析、案例總結(jié)、專家研討等方式設(shè)計(jì)出更加可操作性的能力素質(zhì)模型，在培訓(xùn)前能夠根據(jù)能力需求進(jìn)行培訓(xùn)設(shè)計(jì)，培訓(xùn)中能夠改進(jìn)培訓(xùn)方式、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)后能夠基于能力素質(zhì)模型進(jìn)行培訓(xùn)效果檢驗(yàn)，從而進(jìn)一步保證培訓(xùn)效果，使領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育培訓(xùn)能夠更加具有科學(xué)性、針對性、實(shí)效性。

（三）在領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育過程中要著重強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略思考和變革創(chuàng)新能力

以美、英、荷、澳為代表的西方國家高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型著重強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略思考能力和變革創(chuàng)新能力，將之放在公務(wù)員能力要素的首位，啟示我國在領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作過程中要不斷提高戰(zhàn)略思考和變革創(chuàng)新能力。戰(zhàn)略思考與變革創(chuàng)新能力是我國領(lǐng)導(dǎo)干部最欠缺的能力要素，政府公務(wù)人員更多的強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度執(zhí)行，以不犯錯(cuò)、不犯事為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏戰(zhàn)略思考和變革創(chuàng)新能力，這其中固然有制度環(huán)境和文化特點(diǎn)的約束原因，但領(lǐng)導(dǎo)干部自身的內(nèi)因是更加根本的因素。2015年，李克強(qiáng)總理公開強(qiáng)調(diào)“各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為，勤勉盡責(zé)、善謀善為?！闭f明我國政府已經(jīng)意識到了公務(wù)員缺乏變革能力和創(chuàng)新精神的重要意義。本文認(rèn)為要通過領(lǐng)導(dǎo)干部接受繼續(xù)教育、培訓(xùn)學(xué)習(xí)，建立激勵制度，來保障和激勵公務(wù)員大膽設(shè)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、進(jìn)行變革創(chuàng)新，形成鼓勵創(chuàng)新的制度文化，從而不斷提高戰(zhàn)略思考和變革創(chuàng)新能力。

（四）要不斷加強(qiáng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部的繼續(xù)教育工作

通過美、英、荷、澳四國高級公務(wù)員制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，四國均高度重視未來高級公務(wù)員的培養(yǎng)、培訓(xùn)和發(fā)展，有專門的高級公務(wù)員候選人培養(yǎng)計(jì)劃。未來高級公務(wù)員未種意義上在我國可以對應(yīng)為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部。我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》 對我國未來高級公務(wù)員培養(yǎng)、選拔、統(tǒng)籌進(jìn)行了規(guī)定，但其培養(yǎng)發(fā)展體系相對不完善、教育培訓(xùn)內(nèi)容不具體。對于國外高級公務(wù)員制度的研究啟示我國，要不斷加強(qiáng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部的繼續(xù)教育工作，要進(jìn)一步建立公開、完善的未來領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)、培訓(xùn)和發(fā)展體系，應(yīng)用能力素質(zhì)模型培養(yǎng)后備領(lǐng)導(dǎo)干部。

五、結(jié)語

西方現(xiàn)代國家高級公務(wù)員制度是建立在西方多黨制的環(huán)境下，堅(jiān)持政治中立原則而設(shè)立的，與我國廳局級以上高級領(lǐng)導(dǎo)干部群體對應(yīng)。高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型是現(xiàn)代的人力資源管理工具，是高級公務(wù)員提升自己能力的方向、標(biāo)準(zhǔn)、框架，指導(dǎo)高級公務(wù)員個(gè)人如何提升自己，引導(dǎo)公務(wù)員組織部門科學(xué)選拔、培訓(xùn)、培養(yǎng)、提拔公務(wù)員。未來可以進(jìn)一步研究公務(wù)員能力素質(zhì)模型在領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育工作中的應(yīng)用，將能力素質(zhì)模型作為干部教育培訓(xùn)的具體目標(biāo)和方向，通過導(dǎo)向目標(biāo)反過來指導(dǎo)、規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育的培訓(xùn)學(xué)制、教學(xué)方式、人員安排、培訓(xùn)內(nèi)容、教學(xué)師資等，相信公務(wù)員能力素質(zhì)模型可以在未來的領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)教育中發(fā)揮更大的作用。

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