惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件查辦問題研究

劉翔 李迅華

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，惠農(nóng)扶貧專項(xiàng)資金被套取挪用現(xiàn)象較為嚴(yán)重，但受項(xiàng)目制度、部門保護(hù)、查案范圍及罪責(zé)認(rèn)定等因素的制約，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件時(shí)面臨不少困擾。為突破查辦案件困境，應(yīng)探索聯(lián)合多方力量，利用信息技術(shù)開展精細(xì)化初查，推廣專業(yè)化辦案，構(gòu)建典型案例示范平臺(tái)的工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：惠農(nóng)扶貧 職務(wù)犯罪 偵查

近年來，我國出臺(tái)各種惠農(nóng)扶貧政策，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。然而，部分國家工作人員在惠農(nóng)扶貧項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)訉涌丝叟灿醚a(bǔ)貼資金、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污受賄，致使國家惠農(nóng)扶貧政策難以有效落實(shí)。本文試圖對(duì)當(dāng)前惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀及查辦案件困境進(jìn)行分析，探索突破案件瓶頸的有效路徑，保障精準(zhǔn)扶貧。

一、當(dāng)前惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪現(xiàn)狀分析

據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2013年至2015年11月，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪35240人，占同期職務(wù)犯罪總數(shù)的22.3%?？傮w上看，該類案件具有以下特點(diǎn)：

第一，惠農(nóng)扶貧資源項(xiàng)目和資金監(jiān)管力度不夠，專項(xiàng)資金被套取挪用較為嚴(yán)重。我國惠農(nóng)扶貧資源通過各級(jí)專門的政府職能部門來組織、控制、傳遞和管理，推行資金專戶管理、報(bào)賬制和項(xiàng)目公示制度。為加強(qiáng)惠農(nóng)扶貧資金和項(xiàng)目的監(jiān)督管理，防止地方政府挪用資金和將資金用于惠農(nóng)扶貧以外的項(xiàng)目，多數(shù)省將項(xiàng)目審批權(quán)放在省級(jí)的扶貧資金和項(xiàng)目管理部門。由于遠(yuǎn)離項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)，且每年申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)以萬計(jì)，省級(jí)扶貧資金和項(xiàng)目管理部門除了項(xiàng)目申報(bào)書外，沒有任何其他信息來源判斷項(xiàng)目是否真正符合惠農(nóng)扶貧項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目審批只是走形式，在登記申報(bào)審核、項(xiàng)目審批立項(xiàng)、專項(xiàng)款物管理、質(zhì)量監(jiān)管認(rèn)證、補(bǔ)貼發(fā)放、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都容易不同程度的引發(fā)職務(wù)犯罪。經(jīng)調(diào)查，部分地方扶貧開發(fā)辦公室主任利用手中掌握的扶貧項(xiàng)目便利，采用虛假材料申報(bào)項(xiàng)目，不按規(guī)定簽訂協(xié)議，不認(rèn)真審核項(xiàng)目，致使國家扶貧資金被騙取、被套取，失職瀆職或收受賄賂而使項(xiàng)目資金不能真正用于貧困人員。如2015年，馬山縣扶貧開發(fā)辦公室原主任陸某等人失職瀆職，造成不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)的3048人被建檔成為貧困戶，其中有52人違規(guī)享受扶貧資金9.45萬元。

第二，?？顚Ｓ檬乖S多資源成為部門權(quán)力的象征和部門利益的附屬，系統(tǒng)性部門型職務(wù)犯罪現(xiàn)象突出。目前，我國對(duì)專項(xiàng)扶貧資金的分配和管理使用并未建立嚴(yán)格、透明的監(jiān)管制度，也沒能采取有效的措施和制度安排來控制、減少地方政府及其部門擠占挪用扶貧資源的問題，導(dǎo)致?？畛蔀椴块T權(quán)力的象征和部門利益的附屬。如大新縣供銷合作社財(cái)務(wù)股股長黃某某、大新縣雷平供銷合作社主任農(nóng)某某、大新縣桃城供銷合作社主任林某某濫用職權(quán)，通過電腦合成假照片，采用虛構(gòu)配送倉庫、配送車輛、直營店、加盟店等方式，共同向上級(jí)申報(bào)新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程（簡稱“新網(wǎng)工程”）以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，并編造《項(xiàng)目投資確認(rèn)書》提供給驗(yàn)收單位，套取120萬元專項(xiàng)資金挪作他用。

第三，貧困識(shí)別機(jī)制不盡完善，惠農(nóng)扶貧政策落實(shí)中多方勾結(jié)團(tuán)伙作案。許多縣區(qū)、鄉(xiāng)村、農(nóng)戶為獲取扶貧資金支持，千方百計(jì)爭(zhēng)搶“貧困”資格，有的甚至不惜采用不正當(dāng)手段。這就使得貧困資格的評(píng)定、扶貧資源的劃撥容易受權(quán)力和人情關(guān)系干擾。因此，現(xiàn)行的開具貧困證明、建檔立卡、張榜公布等措施難以避免部分基層政策執(zhí)行者與項(xiàng)目申請(qǐng)人、使用單位相互勾結(jié)，團(tuán)伙作案或套取挪用專項(xiàng)資金。經(jīng)調(diào)查，2013年至2015年5月，廣西檢察機(jī)關(guān)立案查處的276件涉農(nóng)案件中，共同犯罪有83件，占30.07%。[1]

二、當(dāng)前查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的問題

近年來，檢察機(jī)關(guān)多次開展惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件專項(xiàng)打擊活動(dòng)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問題。

第一，偵查秘密性難以保證。一是案發(fā)范圍小，容易泄露初查信息?；蒉r(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪多發(fā)于縣級(jí)以下行政區(qū)域，人員熟悉程度高，偵查人員到銀行及相關(guān)職能部門調(diào)取材料的信息極容易被泄露。如象州縣檢察院2015年在總結(jié)查辦“萬村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域一起較為成功的職務(wù)犯罪案件時(shí)提到，為防止泄露偵查信息，偵查人員特別到市級(jí)或省級(jí)銀行系統(tǒng)進(jìn)行查詢，“因?yàn)楦鶕?jù)以往的辦案經(jīng)驗(yàn)，凡查詢到個(gè)體老板或科、局長以上人員的賬戶時(shí)，這些人都會(huì)及時(shí)獲知被查信息?！倍歉鞯貐^(qū)開展專項(xiàng)活動(dòng)時(shí)間不一，容易“打草驚蛇”。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)為加大打擊力度，根據(jù)實(shí)際情況開展“小專項(xiàng)”活動(dòng)，但由于各地開展時(shí)間不一致，一旦其他地方知悉活動(dòng)開展情況，很容易導(dǎo)致各犯罪嫌疑人訂立攻守同盟，集體隱匿、毀滅證據(jù)，對(duì)案件偵查形成極大的阻礙。

第二，資金專項(xiàng)用途與案件損失認(rèn)定存在困難。對(duì)于惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域的瀆職犯罪來說，由于套取挪用專項(xiàng)資金后行為表現(xiàn)多樣，致使各地在辦理類似案件時(shí)認(rèn)定造成國家專項(xiàng)資金損失存在一定困難。如2013年以來，廣西檢察機(jī)關(guān)在查辦“新網(wǎng)工程”案件時(shí)，犯罪嫌疑人套取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金后有幾種用途：一是用于企業(yè)的經(jīng)營性支出，如申報(bào)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目工程款，維修倉庫、購買日常辦公用品等；二是用于企業(yè)職工的各類支出，如職工社保繳納、下崗職工安置、公司管理人員福利等；三是企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)伙同財(cái)務(wù)人員共同貪污、挪用公款；四是存于公司賬戶未使用。除了第三種情況，辦案人員對(duì)其余三種情況的性質(zhì)認(rèn)定都不盡一致。

第三，罪名單一往往難以追究法律責(zé)任。一是單一罪名難以全面揭露犯罪。近年反瀆案件的罪名多集中于濫用職權(quán)和玩忽職守，而反瀆部門由于辦案阻力大，取證困難，辦案人員或者只選擇重大線索辦理，或者只協(xié)助辦理反貪案件，造成部分案件認(rèn)定單一罪名，達(dá)不到相應(yīng)的法律效果和社會(huì)效果。二是單一瀆職罪名難以追究罪責(zé)。當(dāng)前惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪頻發(fā)于縣鄉(xiāng)等地，但由于地域范圍小，偵查秘密性得不到保證，容易導(dǎo)致案件線索中斷或查處案件受阻，一些客觀證據(jù)難以收集，言詞證據(jù)又較為單薄，使得很多職務(wù)犯罪多被認(rèn)定為濫用職權(quán)或玩忽職守，而受損失認(rèn)定數(shù)額、地域環(huán)境、證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異等因素影響，即便是同一窩案、竄案往往仍難以追究犯罪嫌疑人的責(zé)任。

第四，項(xiàng)目多樣性對(duì)偵查方向的影響。近年來，檢察機(jī)關(guān)部署開展多個(gè)“小專項(xiàng)”活動(dòng)，對(duì)遏制行業(yè)性職務(wù)犯罪起到了重要作用，但也存在一定問題：一是部分地方基層檢察院對(duì)專項(xiàng)活動(dòng)形成一定的依賴性，被動(dòng)等待上級(jí)檢察院下發(fā)開展專項(xiàng)活動(dòng)的計(jì)劃及相關(guān)案件查辦的經(jīng)驗(yàn)介紹。二是選擇性辦理效果突出的案件。實(shí)踐中，部分檢察院常愿意選擇一些損失認(rèn)定數(shù)額較大、證據(jù)較為集中、時(shí)間跨度不大的案件線索進(jìn)行辦理，而對(duì)一些個(gè)體獲得資金補(bǔ)助數(shù)額小、人員分布面積廣、證據(jù)分散不易收集的案件往往有畏難、厭倦的情緒。三是選擇性開展專項(xiàng)活動(dòng)。在查處該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪時(shí)，一些基層檢察院的偵查部門往往綜合考慮案件難易程度和辦理案件外部壓力大小，進(jìn)而選擇一些相對(duì)容易的案件進(jìn)行辦理，容易出現(xiàn)打“小”放“大”的問題。

三、精準(zhǔn)扶貧環(huán)境下查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的建議

第一，聯(lián)合多方力量形成打擊合力。一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查力量整合。針對(duì)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪中貪污、受賄、行賄行為與瀆職行為相互交織的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用“系統(tǒng)查、查系統(tǒng)”及深入查辦窩案竄案的方法，以此深挖一案多罪名、一犯罪嫌疑人涉嫌多罪名的案件線索。二是實(shí)行并案?jìng)刹椤８鶕?jù)六部委《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》及最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在查處惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪時(shí)，如涉及公安機(jī)關(guān)管轄的案件，檢察機(jī)關(guān)可直接進(jìn)行調(diào)查，也可請(qǐng)有關(guān)單位、人員協(xié)助查證，或經(jīng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)同意，實(shí)行并案查處。并案?jìng)刹?，可以有效解決多部門查處銜接的難題，特別是查處該領(lǐng)域的瀆職類犯罪，可以較為清楚地查證原罪情況，對(duì)證實(shí)瀆職行為有直接作用，因此可提高大要案、多罪名案件、窩案串案和類案等并案查處的比例。三是加強(qiáng)與相關(guān)部門的橫向聯(lián)合。檢察機(jī)關(guān)要借助審計(jì)專業(yè)職能，將法律監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督有效結(jié)合，拓展發(fā)現(xiàn)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的線索渠道。同時(shí)，注意加強(qiáng)與財(cái)政部門和扶貧開發(fā)部門的溝通聯(lián)系，全面梳理本地惠農(nóng)扶貧項(xiàng)目名稱、政策依據(jù)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，了解補(bǔ)貼資金數(shù)額及走向。此外，還要注意與紀(jì)委配合，在案件線索移送和案件查辦方面形成合力。

第二，充分利用信息化開展精細(xì)化初查。一是增強(qiáng)信息引導(dǎo)偵查的意識(shí)。在各種信息被數(shù)字化的大數(shù)據(jù)時(shí)代，使用數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)更多線索，掌握更多信息，促進(jìn)審訊效率的提高。偵查人員要樹立信息引導(dǎo)偵查的理念，以偵查指揮中心建立的情報(bào)信息平臺(tái)為依托，整合信息查詢、電子數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析、偵查裝備等各項(xiàng)信息化業(yè)務(wù)，熟練運(yùn)用偵查信息化工作的渠道，在初查過程便可以較全面了解涉案人的狀況，做到“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。二是搭建政策信息共享平臺(tái)。破解基層檢察院偵查人員對(duì)專項(xiàng)活動(dòng)的依賴，提高辦案的主動(dòng)性，有效的做法應(yīng)該是加強(qiáng)與財(cái)政部門、扶貧部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目信息監(jiān)管共享平臺(tái)，對(duì)當(dāng)前惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域的政策、資金等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息實(shí)行有效共享，構(gòu)筑并不斷完善內(nèi)容全面、集成高效、快速共享的偵查信息查詢平臺(tái)，讓偵查人員了解惠農(nóng)扶貧政策的基本情況及相關(guān)政策法規(guī)，掌握補(bǔ)貼資金的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式以及申報(bào)、審批的各個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)，熟悉資金流向，提高偵查人員發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索、收集信息、制定初查方案、研判案情及審訊突破的能力。三是強(qiáng)化信息的收集與研判。解決惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的偵查秘密性難以得到保證、證人分散、證據(jù)收集困難等問題，理想狀態(tài)應(yīng)是在初查階段大量收集信息，并對(duì)信息進(jìn)行研判，運(yùn)用信息引導(dǎo)偵查?？梢酝ㄟ^收集涉案人員的基本身份、家庭資產(chǎn)、個(gè)人行蹤、人員關(guān)系、性格特征等信息，研判惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)人員、作案手段等信息，綜合進(jìn)行偵查評(píng)估，總結(jié)某一領(lǐng)域職務(wù)犯罪的規(guī)律和特征，實(shí)現(xiàn)偵查的主動(dòng)性。

第三，多方面推廣專業(yè)化辦案機(jī)制。一是細(xì)化偵查人員分類?？梢詫?duì)應(yīng)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件分類，將偵查人員按業(yè)務(wù)能力、所具專長、工作作風(fēng)和性格特點(diǎn)等分成不同的辦案小組，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行精細(xì)化分工辦案模式，培養(yǎng)特定領(lǐng)域的專業(yè)化辦案人員，并積累豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，形成專業(yè)化偵查隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件辦案效果最大化。二是培養(yǎng)專業(yè)的刑事檢察人員。在傳統(tǒng)辦案模式下，審查批捕和審查起訴工作存在不問類型、不分繁簡、就案辦案、不精不專等缺陷。實(shí)行分類辦案，在偵查監(jiān)督部門和公訴部門建立專業(yè)化的職務(wù)犯罪案件辦案小組，由檢察官具體負(fù)責(zé)某一類或幾類案件的審查批捕和審查起訴工作，既能熟練把好案件證據(jù)關(guān)，又能在后續(xù)刑事訴訟階段提高工作效率。

第四，構(gòu)建典型案例示范平臺(tái)。一是典型案例的指導(dǎo)性。司法實(shí)踐中，兩高公布指導(dǎo)性案例供法官、檢察官參考借鑒的做法得到普遍認(rèn)可。當(dāng)前查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件可借鑒指導(dǎo)性案例的做法，以偵查指揮中心信息平臺(tái)為依托，構(gòu)建典型案例示范平臺(tái)，總結(jié)某一特定領(lǐng)域查辦職務(wù)犯罪案件的成功經(jīng)驗(yàn)，把案件基本情況、線索分析過程、查辦方法、收集到的證據(jù)、審查起訴情況和判決情況完整公布，使偵查人員在查辦同一領(lǐng)域案件時(shí)，可以參考借鑒典型案例對(duì)事實(shí)證據(jù)的審查、判斷和運(yùn)用的方法，處理和解決辦案中遇到的類似情況和問題。二是典型案例的警示性。對(duì)外發(fā)布惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪典型案例，加強(qiáng)群眾的認(rèn)知和社會(huì)警示作用?？梢砸劳谢ヂ?lián)網(wǎng)將案件簡要情況、犯罪基本行為表現(xiàn)及判決簡要情況向社會(huì)公布，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有方向性的警示教育，讓當(dāng)?shù)厝罕娏私庹呗鋵?shí)的公正程序及監(jiān)督手段，加強(qiáng)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域政策實(shí)施的外部監(jiān)督。

注釋：

[1]參見《最高檢：涉農(nóng)職務(wù)犯罪“抱團(tuán)”腐敗嚴(yán)重》，http：//legal.people.com.cn/n/2015/0721/c42510-2733

7121.html，最后訪問時(shí)間：2016年3月12日。