產(chǎn)業(yè)政策的法治化完善路徑

邵聰

摘 要：產(chǎn)業(yè)政策是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展的重要手段，在目前的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段也發(fā)揮著重要作用。我國(guó)目前產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展方向應(yīng)為競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策。但現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策制度結(jié)構(gòu)還不成熟，凸顯出較多問題，其中的關(guān)鍵問題在于法治化。法治化產(chǎn)業(yè)政策的完善，有賴于法律化程度的提高、制度構(gòu)建以及監(jiān)督、評(píng)估審查機(jī)制等，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的融合協(xié)調(diào)，適應(yīng)新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；法治化；完善路徑

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）33-0153-03

在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)干預(yù)有多重表現(xiàn)，其中產(chǎn)業(yè)政策法是關(guān)于政府立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制失靈的情況下，對(duì)市場(chǎng)資源配置發(fā)揮一定作用的法律法規(guī)。自20世紀(jì)80年代中期以來，產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入我國(guó)公共政策體系并逐漸取得了較高的權(quán)重[1]。同時(shí)，為規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的形式，相關(guān)法律與規(guī)范性文件也隨之發(fā)展，試圖提高產(chǎn)業(yè)政策的法治化程度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，在世界貿(mào)易組織規(guī)則制約與現(xiàn)代信息技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策理應(yīng)做出一定的改革。本文將以產(chǎn)業(yè)政策的正當(dāng)性與必要性為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策制度存在的問題進(jìn)行分析，并對(duì)此后的發(fā)展路徑做出一些思考。

一、產(chǎn)業(yè)政策法治化的必要性

產(chǎn)業(yè)政策是指政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的綜合，通常以各產(chǎn)業(yè)為直接對(duì)象，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)、扶植或調(diào)整、整頓。

我國(guó)通過產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在某些行業(yè)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)趕超。但學(xué)界對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策法治化的必要性甚至產(chǎn)業(yè)政策本身的正當(dāng)性一直存在著爭(zhēng)議。產(chǎn)業(yè)政策本身的正當(dāng)性基礎(chǔ)主要取決于其信息基礎(chǔ)和政府的公正性這兩個(gè)方面。對(duì)于信息基礎(chǔ)的問題，應(yīng)重新審視產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)。不考慮最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，從應(yīng)然層面來看，其本身并非是政府利用公權(quán)力對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行挑選，而是一個(gè)綜合多重產(chǎn)業(yè)信息后進(jìn)行發(fā)現(xiàn)的過程，其最終應(yīng)是政企合作對(duì)潛在機(jī)會(huì)進(jìn)行挖掘并發(fā)展的過程。因此，其信息基礎(chǔ)是否完全充分便不是反駁其正當(dāng)性的有力理由。對(duì)于政府公正性的問題，可以從產(chǎn)業(yè)政策的民主性保障的角度來回答。企業(yè)、一般公民的參與能夠極大提高政策的民主性，而多方參與的決策會(huì)使得其可接受度、科學(xué)度及公正性實(shí)現(xiàn)形式正當(dāng)[1]。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到的是，產(chǎn)業(yè)政策法治化并不僅僅是將產(chǎn)業(yè)政策法律化，也并非僅是對(duì)調(diào)控對(duì)象進(jìn)行法律規(guī)制，其更為重要的方面在于對(duì)調(diào)控主體的規(guī)制。產(chǎn)業(yè)政策法治的核心在于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的有效治理，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的民主性予以法律上的保障。產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上作為一種政府干預(yù)與調(diào)控，缺乏法治的制約，則極大幾率會(huì)發(fā)展為一種行政專權(quán)。在不同經(jīng)濟(jì)體制及發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)方向、國(guó)內(nèi)外疫情影響以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等多重因素的影響下，無法斷言產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)予廢止。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的討論重點(diǎn)應(yīng)從存廢與否的問題轉(zhuǎn)移到如何科學(xué)設(shè)計(jì)和有效實(shí)施合理的產(chǎn)業(yè)政策上來。我國(guó)目前以競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策為改革方向，為了正確且更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，其法治化具有必要性。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策法治化的問題

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》對(duì)產(chǎn)業(yè)組織、技術(shù)政策方面做出了相關(guān)規(guī)定。但產(chǎn)業(yè)政策的許多領(lǐng)域還未制定相應(yīng)的法律，現(xiàn)行制度主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件之中。上述法律與文件構(gòu)建了我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策制度的基礎(chǔ)架構(gòu)，保障了產(chǎn)業(yè)政策基本有序允許，但其過程中也暴露出一些重大問題。

（一）產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度較低

對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策而言，其強(qiáng)時(shí)效性以及靈活性決定了并非所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，較長(zhǎng)的制定法律的過程無法緊跟更迭迅速的產(chǎn)業(yè)政策。這是產(chǎn)業(yè)政策法律化的一大難題。但這并不意味著就此放棄其法律化，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的基本制度以及基本重點(diǎn)領(lǐng)域仍然要上升到法律層面。目前，諸多重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然缺乏法律規(guī)制，僅單純作為政策重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策比比皆是。這些政策或僅表現(xiàn)為政府及其職能部門的規(guī)章，更有甚者僅為規(guī)范性文件。產(chǎn)業(yè)政策的制定與運(yùn)行難以受到相應(yīng)的法律約束。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的制度規(guī)定不完善

除整體上產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度低這一問題外，現(xiàn)行制度本身的規(guī)定也存在許多漏洞。例如，產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)性文件中缺乏有效合理的決策機(jī)制，其責(zé)任制度也存在缺位的現(xiàn)象，部門主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生職權(quán)的沖突等問題。以《中小企業(yè)促進(jìn)法》為例，該法是我國(guó)少有的立法層級(jí)為法律的產(chǎn)業(yè)政策法。其為中小企業(yè)政策的制定與實(shí)行提供了一定的基礎(chǔ)，但其缺少有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。盡管這類“促進(jìn)型”的法律不要求具有非常具體的法律責(zé)任制度，但也不能完全缺失責(zé)任條款[2]。此種法律不僅會(huì)降低產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，更難起到對(duì)政府行為的約束與控制作用。

（三）監(jiān)督、審查與評(píng)估存在嚴(yán)重缺陷

在我國(guó)目前的產(chǎn)業(yè)政策制度中，產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估從形式上看僅限于行政內(nèi)部評(píng)估，其監(jiān)督與審查者也是產(chǎn)業(yè)政策制定部門自身；同時(shí)也缺乏合理、公開、透明的評(píng)估程序?？茖W(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)，僅寄希望于產(chǎn)業(yè)政策者的自我審查與評(píng)估，是存在極大不確定性與風(fēng)險(xiǎn)的。因此，現(xiàn)行的監(jiān)督、審查與評(píng)估的科學(xué)性、專業(yè)性以及獨(dú)立性都難以保證。

三、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策法治化的完善路徑

如上所述，如果產(chǎn)業(yè)政策僅體現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)的隨意干預(yù)，缺乏合理性與穩(wěn)定性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可能會(huì)陷入混亂，產(chǎn)業(yè)政策的目的反而無法實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策法治化存在的問題，應(yīng)考慮從以下幾個(gè)方面對(duì)立法進(jìn)行完善。

（一）明確產(chǎn)業(yè)政策法定原則，構(gòu)建層級(jí)分明、主次有序的法律體系[3]

前文已述，產(chǎn)業(yè)政策本身具有高度的時(shí)效性與機(jī)動(dòng)性，故所有的產(chǎn)業(yè)政策都由人大進(jìn)行立法并不科學(xué)，也不具有可操作性。但在由政府及其職能機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施做出規(guī)定時(shí)，應(yīng)發(fā)揮法治原則基礎(chǔ)性作用。具體而言，可以將產(chǎn)業(yè)政策法律體系劃分不同層次，結(jié)合不同領(lǐng)域的特點(diǎn)進(jìn)行立法。這可體現(xiàn)為：第一，將產(chǎn)業(yè)政策法律體系劃分為產(chǎn)業(yè)政策基本法與產(chǎn)業(yè)政策部門法?；痉☉?yīng)主要針對(duì)基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和各類產(chǎn)業(yè)做出宏觀上的規(guī)定，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的一般規(guī)律與基本原則做出規(guī)定。同時(shí)，一般的救濟(jì)制度與程序性事項(xiàng)也應(yīng)在此構(gòu)建得較為完整。各產(chǎn)業(yè)扶持或調(diào)整政策由相關(guān)的部門在綜合調(diào)研后進(jìn)行規(guī)定。只有先通過部門立法，才可以依據(jù)部門法規(guī)定對(duì)特定的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持或者限制。第二，根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、市場(chǎng)狀況和政策需要，在制定具體部門法時(shí)規(guī)定廢止期限，使之在一定期間后自動(dòng)失效，或者頒布新法使舊法失效，以顯示出法律的靈活性與適應(yīng)性。

（二）對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策制度現(xiàn)存的重大漏洞予以補(bǔ)救

1.對(duì)于合理有效的產(chǎn)業(yè)政策決策機(jī)制的問題，應(yīng)從其決策權(quán)限層級(jí)、決策參與者的主體防衛(wèi)擴(kuò)大等方面予以解決。首先，應(yīng)明確產(chǎn)業(yè)政策的決策權(quán)限層級(jí)。一方面，對(duì)于法律明確規(guī)定關(guān)于全國(guó)性的、重大、基礎(chǔ)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策，其制定權(quán)只歸屬于國(guó)務(wù)院，政府職能部門以及地方政府可以依據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整，但不具有制定產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)力。另一方面，地區(qū)性以及專門性的產(chǎn)業(yè)政策，地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其次，完善產(chǎn)業(yè)政策決策機(jī)制，必須擴(kuò)充產(chǎn)業(yè)政策制定參與者的范圍，將產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)參與到產(chǎn)業(yè)政策的制定之中，讓政企協(xié)同決策成為主要方式。前文提到，產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施應(yīng)是政企合作對(duì)潛在機(jī)會(huì)進(jìn)行挖掘并發(fā)展的過程，日本的政企合作經(jīng)驗(yàn)也佐證了良好的政企關(guān)系在進(jìn)行合理產(chǎn)業(yè)政策決策過程中的重要性。最后，消費(fèi)者、中間層的民主參與也是提高產(chǎn)業(yè)政策合理性與科學(xué)性的必須，故應(yīng)通過法律確保多方主體參與到產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中來。

2.對(duì)于責(zé)任機(jī)制缺位的問題，應(yīng)當(dāng)完善產(chǎn)業(yè)政策救濟(jì)程序，并明確責(zé)任條款，建立相關(guān)責(zé)任制度。在產(chǎn)業(yè)政策的制度實(shí)踐中，如何保障受產(chǎn)業(yè)政策影響的個(gè)人、企業(yè)以及其他社會(huì)群體的利益，以及如何對(duì)因此而產(chǎn)生的不利益進(jìn)行救濟(jì)是非常關(guān)鍵的。因此，在完善產(chǎn)業(yè)政策救濟(jì)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)與民事訴訟、行政訴訟充分結(jié)合，利用司法救濟(jì)與行政救濟(jì)兩個(gè)方面的現(xiàn)行制度建立全面的救濟(jì)機(jī)制。同時(shí)，建立完備的產(chǎn)業(yè)政策責(zé)任承擔(dān)體系，確保產(chǎn)業(yè)政策制定者既能免于忌憚責(zé)大于權(quán)而不充分履行職責(zé)，又避免其不對(duì)民眾負(fù)責(zé)等不良狀況的出現(xiàn)。

3.對(duì)于部門主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)的職能沖突問題，應(yīng)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，構(gòu)建部門主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)共管模式，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的融合。產(chǎn)業(yè)政策主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)之間的沖突問題本質(zhì)上而言是產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的排斥。在處理產(chǎn)業(yè)政策部門法和反壟斷法、部門主管機(jī)關(guān)和反壟斷機(jī)關(guān)的關(guān)系時(shí)應(yīng)更加注重兩者的協(xié)調(diào)。對(duì)于部門法的制定或修改，可以由部門主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)共同研討商議，以期減少法律適用的混亂和給企業(yè)造成不必要負(fù)擔(dān)。在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)確立部門主管機(jī)關(guān)與反壟斷機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，在產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行有可能嚴(yán)重影響市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，反壟斷機(jī)關(guān)應(yīng)與主管機(jī)關(guān)相互聯(lián)系，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)與對(duì)方交換信息，從實(shí)施方面落實(shí)協(xié)調(diào)共管機(jī)制。

（三）建立科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估、審查機(jī)制

僅由產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)關(guān)做自我審查很難實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性與合理性。對(duì)此，應(yīng)建立公平審查機(jī)制。公平審查制度的構(gòu)建與實(shí)施，能夠有效形成對(duì)即將出臺(tái)或已經(jīng)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估審查。具體而言，應(yīng)從審查主體、審查對(duì)象與審查原則方面對(duì)評(píng)估、審查機(jī)制進(jìn)行明晰完善。

1.依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策制度，目前產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估審查主體為政策制定機(jī)關(guān)。由于產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)效性與專業(yè)性，制定機(jī)關(guān)相對(duì)而言是對(duì)這一產(chǎn)業(yè)的信息更為了解的部門。由產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自查可以節(jié)約審查成本、提高審查效率。但政策制定機(jī)關(guān)往往是利益相關(guān)方，很難期待利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)公正科學(xué)的自我監(jiān)督，不僅難以達(dá)到應(yīng)有的效果，其公信力也會(huì)受到減損。故建議繼續(xù)適用自我審查機(jī)制，但是必須保證這種自我審查是在合法的框架下進(jìn)行，符合法律規(guī)定的評(píng)估程序與方式，并對(duì)外予以公開。此外，還應(yīng)建立對(duì)自我審查機(jī)制的外部社會(huì)監(jiān)督制度，例如要求影響較大的產(chǎn)業(yè)政策措施在制定前必須向社會(huì)公開征求意見；以法律法規(guī)規(guī)章制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，必須組織聽證等。

2.審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)主次分明，重點(diǎn)突出。從應(yīng)然層面來看，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的最大效用，應(yīng)對(duì)所有現(xiàn)存的可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不當(dāng)限制的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行不做區(qū)分的審查。但由于審查技術(shù)與審查資源的缺乏、信息的不充分與快速更迭等因素，無差別審查不具有可操作性。故應(yīng)有選擇地對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行審查[4]。就目前來看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的重點(diǎn)應(yīng)是新制定的產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)在必要和條件允許的情況下，逐步對(duì)正在實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估、審查、清理。

3.最大限度地防止對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，發(fā)揮主要和決定性作用的始終是市場(chǎng)本身，政府所制定的產(chǎn)業(yè)政策僅僅是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微調(diào)。只有在具備充分的正當(dāng)性理由與法律背書時(shí)，才可以對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同類型的企業(yè)做有差別性的制度安排，否則不應(yīng)違背公平原則與非歧視原則。產(chǎn)業(yè)政策本身就是對(duì)這一原則的突破，因此產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施不能夠過分侵蝕市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，否則會(huì)對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來長(zhǎng)期的不利影響。產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估審查機(jī)制的設(shè)立目的，即在于糾正產(chǎn)業(yè)政策的不合理之處，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的有機(jī)融合。在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估審查時(shí)，應(yīng)充分利用比例原則，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估與審查，關(guān)注其為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益目標(biāo)，是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不必要、不合理、不適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

結(jié)語

在競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策改革方向的引導(dǎo)下，必須提高產(chǎn)業(yè)政策化的法治化程度，將產(chǎn)業(yè)政策從規(guī)制主體到規(guī)制對(duì)象都納入法律規(guī)制之中，最大限度減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，促進(jìn)和保護(hù)市場(chǎng)發(fā)展。總體上看，我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)政策的施行，此后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。但產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)為政府干預(yù)，過分依賴則會(huì)減損企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型以及信息化快速發(fā)展的今天，必須更加合理科學(xué)地制定、施行產(chǎn)業(yè)政策。這就必須在法治的框架下，探討各機(jī)關(guān)在產(chǎn)業(yè)政策制定和施行過程中應(yīng)發(fā)揮的作用。在法律的有效規(guī)制下，最大限度地減少產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不利影響，促進(jìn)和保護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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