“一帶一路”戰(zhàn)略下外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度研究

孫晨

摘 要：隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，需要大量的資金支持，外資銀行進(jìn)入我國(guó)將出現(xiàn)新的飛躍。外資銀行的大量進(jìn)入將給我國(guó)金融市場(chǎng)帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此作為第一道屏障的外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度就顯得格外重要。

關(guān)鍵詞：一帶一路；外資銀行；市場(chǎng)準(zhǔn)入；監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：D996.2；D912.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）08-0100-02

一、“一帶一路”戰(zhàn)略概述

2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，并寫(xiě)入三中全會(huì)《決定》，2015年“一帶一路”上升為國(guó)家戰(zhàn)略。“一帶一路”并非一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)政策，而是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，它是中國(guó)提出的與有關(guān)國(guó)家的合作理念與倡議的總稱(chēng)。這一戰(zhàn)略就是在多邊機(jī)制的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)有的合作平臺(tái)，以和平為前提，積極主動(dòng)地發(fā)展與相關(guān)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化往來(lái)，最終建立一個(gè)政治上互信互助，經(jīng)濟(jì)上相互促進(jìn)，文化上相互融合的利益相關(guān)、命運(yùn)相連的共同體。其中，“一帶”即絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，旨在暢通中國(guó)經(jīng)中亞、俄羅斯到歐洲的陸上交通，通過(guò)建設(shè)交通網(wǎng)絡(luò)，與沿線(xiàn)各國(guó)互通有無(wú)，建立起廣闊的市場(chǎng)?！耙宦贰奔?1世紀(jì)海上絲綢之路，以沿途交通網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以港口為支點(diǎn)，提升貨物集散運(yùn)輸能力，以此為基礎(chǔ)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)推動(dòng)各方經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

二、“一帶一路”戰(zhàn)略下外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的必要性

“一帶一路”戰(zhàn)略在我國(guó)境內(nèi)多涉及的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、潛在需求巨大的地區(qū)，這些地區(qū)的巨大的資金需求量為外資銀行提供了巨大的商機(jī)。外資銀行在為我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供了資金上的保障的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管提出挑戰(zhàn)，對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管成為銀行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)，這也是由銀行業(yè)和銀行機(jī)構(gòu)的特殊性決定的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，由于銀行業(yè)極強(qiáng)的公眾性，如果發(fā)生經(jīng)營(yíng)性的危機(jī)將會(huì)造成巨大影響。在08年的金融危機(jī)中，由于金融市場(chǎng)的危機(jī)，給實(shí)體經(jīng)濟(jì)也帶來(lái)了巨大的打擊。政府對(duì)金融進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要方式之一便是對(duì)銀行的市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。在“一帶一路戰(zhàn)略”的資金融通環(huán)節(jié)，對(duì)外資銀行準(zhǔn)入機(jī)制進(jìn)行完善更是可以從源頭上保證戰(zhàn)略資金的安全性，這對(duì)保障“一帶一路”戰(zhàn)略的順利進(jìn)行有著重要的意義。

三、外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入國(guó)際監(jiān)管的現(xiàn)狀。資金的融通是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支撐，而外資銀行的資本注入為“一帶一路”戰(zhàn)略提供了很大程度上的資金支持，多家外資銀行瞄準(zhǔn)“一帶一路”戰(zhàn)略帶來(lái)的商機(jī)，加速在中國(guó)境內(nèi)布局，如荷蘭ING銀行將其北京辦事處升級(jí)為北京分行，加快進(jìn)駐中國(guó)的腳步。為“一帶一路”戰(zhàn)略提供金融支持，便于我國(guó)參與國(guó)際金融業(yè)務(wù)，也為“一帶一路”戰(zhàn)略的安全實(shí)施提供保障，對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)施法律監(jiān)管十分必要。國(guó)際上對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律監(jiān)管主要體現(xiàn)在世貿(mào)組織和巴塞爾委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定上。其中世貿(mào)組織致力于制定出一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，以促進(jìn)貿(mào)易的國(guó)際化。根據(jù)世貿(mào)組織文件《GATS協(xié)議》中關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款規(guī)定，除了允許成員方在承諾范圍內(nèi)已經(jīng)確定的限制性措施以外，是禁止數(shù)量限制的。世貿(mào)組織要求成員國(guó)在一定程度上開(kāi)放本國(guó)的金融市場(chǎng)，盡最大可能減少甚至消除壟斷，給予其他成員國(guó)設(shè)立設(shè)立金融機(jī)構(gòu)并擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍的權(quán)利；巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)則分別對(duì)“銀行”一詞的適用、許可審批、間接進(jìn)入銀行業(yè)行為的監(jiān)管進(jìn)行具體的規(guī)定；歐盟在外資銀行監(jiān)管方面主要堅(jiān)持最低限度協(xié)調(diào)原則和相互責(zé)任原則。

（二）外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入國(guó)內(nèi)監(jiān)管現(xiàn)狀。我國(guó)對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管主要通過(guò)國(guó)務(wù)院和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布相關(guān)的規(guī)定實(shí)施。具體體現(xiàn)在以下幾方面：第一，在對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入形式上，《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《管理?xiàng)l例》”）中規(guī)定了三種外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)和代表處的形式。第二，在對(duì)外資銀行注冊(cè)資本的要求上，規(guī)定外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的注冊(cè)資本需不低于10億人民幣的實(shí)繳資本，并且在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立分行的總行應(yīng)無(wú)償撥給分行最低限額為1億元人民幣營(yíng)運(yùn)資金。第三，在開(kāi)業(yè)條件方面，《管理?xiàng)l例》規(guī)定，外資銀行應(yīng)具有持續(xù)盈利能力、信譽(yù)良好、無(wú)重大違法違規(guī)記錄等一般規(guī)定，對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)還有不同的要求。第四，在業(yè)務(wù)范圍上：（1）吸收公眾存款，（2）發(fā)放短期、中期和長(zhǎng)期貸款，（3）辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn)，（4）買(mǎi)賣(mài)政府債券、金融債券，買(mǎi)賣(mài)股票以外的其他外幣有價(jià)證券，（5）提供信用證服務(wù)及擔(dān)保，（6）辦理國(guó)內(nèi)外結(jié)算，（7）買(mǎi)賣(mài)、代理買(mǎi)賣(mài)外匯，（8）代理保險(xiǎn)，（9）從事同業(yè)拆借，（10）從事銀行卡業(yè)務(wù)，（11）提供保管箱服務(wù)，（12）提供資信調(diào)查和咨詢(xún)服務(wù)，（13）其他業(yè)務(wù)。

四、我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度缺陷

針對(duì)外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入，我國(guó)已經(jīng)先后出臺(tái)一系列法律文件，并結(jié)合目前的狀況進(jìn)行了修改，但是還存在諸多缺陷，具體而言有以下幾方面。

（一）監(jiān)管原則不合時(shí)宜。從監(jiān)管原則上看，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入采取的是保護(hù)兼優(yōu)惠原則，這些優(yōu)惠政策確實(shí)可以在一定程度上吸引外資，活躍國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)。但是隨著我國(guó)金融開(kāi)放程度的提高，銀行業(yè)的開(kāi)放程度已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，如果依舊給予超國(guó)民待遇，對(duì)于銀行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)將帶來(lái)不利影響，在一定程度上也會(huì)影響“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)在資金供給方面的安全性。

（二）立法體制存在一定的缺陷。目前我國(guó)適用于外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的法律制度主要是《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》和《外資金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法》等規(guī)章，這些都屬于一般性法律文件，法律層級(jí)不高。同時(shí)這造成在法律框架內(nèi)的區(qū)別對(duì)待，不僅不利于WTO中國(guó)民待遇原則的承諾，也在很大的程度上增加了司法的成本，并且容易出現(xiàn)規(guī)則與規(guī)則之間相互交叉相互抵觸的情況，不利于對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管。

（三）準(zhǔn)入條件中的不足。第一，對(duì)申請(qǐng)人資本金的要求過(guò)于單一化，從《管理?xiàng)l例》中可以看出，對(duì)申請(qǐng)的金融機(jī)構(gòu)前一年末的總資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，造成了一定的法律漏洞發(fā)，申請(qǐng)人可以通過(guò)臨時(shí)的方式湊足資金，以投機(jī)騙取監(jiān)管部門(mén)的批準(zhǔn)，這使監(jiān)管不能真正起到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作用。第二，《管理?xiàng)l例》中對(duì)于外資銀行母國(guó)金融監(jiān)管的規(guī)定僅是“應(yīng)有完善的母國(guó)監(jiān)管制度”，沒(méi)有制定出詳盡的規(guī)定，這種靜態(tài)的監(jiān)管制度不能保證所有銀行得到有效的監(jiān)管。

（四）外資銀行準(zhǔn)入形式較少。相對(duì)于銀行業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，我國(guó)對(duì)外資銀行的引入還處于初級(jí)階段，允許進(jìn)入的外資銀行形式也有限，這顯然不能滿(mǎn)足金融業(yè)發(fā)展的需求。對(duì)于“一帶一路”戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，此種方式會(huì)給資金融通帶來(lái)很大的局限性，不利于資金互聯(lián)互通。

（五）監(jiān)管目標(biāo)不明確。我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管并未包括任何有關(guān)監(jiān)管目標(biāo)的條款，沒(méi)有明確的目標(biāo)就很難形成相對(duì)完備、系統(tǒng)、有針對(duì)性的法律機(jī)制，這對(duì)于我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定是一個(gè)潛在的隱患，也不利于降低外資銀行進(jìn)入“一帶一路”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、“一帶一路”戰(zhàn)略下我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度的完善

（一）采取對(duì)等互惠為主保護(hù)為輔的原則?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略對(duì)資金需求量大，而目前的金融政策，很難同時(shí)兼顧國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的開(kāi)放、戰(zhàn)略資金的需求和保護(hù)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的目的。所以在確立外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管原則上必須考慮保障“一帶一路”的資金的同時(shí)保護(hù)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)等互惠為主、保護(hù)主義為輔的原則。雖然國(guó)民待遇原則已被世界多國(guó)采用，但是由于中國(guó)銀行競(jìng)爭(zhēng)了不高，很難進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行一旦進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)就會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)銀行造成很大的沖擊，這對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。而實(shí)施對(duì)等互惠原則可以把這種不利影響降低。這就為中資和外資銀行構(gòu)建了一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，避免了因?yàn)殚_(kāi)放對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊。

（二）將外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度歸入《商業(yè)銀行法》。由于外資銀行在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，其發(fā)展程度還不高，還不適宜頒布專(zhuān)門(mén)的外資銀行法?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略對(duì)資金需求很大，頒布該法成本很高。所以可以參照世界上大多數(shù)國(guó)家，如法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家的做法，將外資銀行管理納入《商業(yè)銀行法》，這樣既減少了立法成本和監(jiān)管成本，又提高了對(duì)外資銀行監(jiān)管水平，還在一定程度上減少了立法的重疊性。

（三）彌補(bǔ)準(zhǔn)入條件的不足。第一，對(duì)于申請(qǐng)人資本金的要求，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不能完全反映其業(yè)務(wù)能力和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的能力，因此可借鑒新加坡和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，在對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行審查時(shí)，不僅要對(duì)其注冊(cè)資本設(shè)定門(mén)檻，也要對(duì)其排名和聲譽(yù)進(jìn)行核定，只有在國(guó)際上排名較高、聲譽(yù)較好的金融機(jī)構(gòu)才給予準(zhǔn)入許可，這樣可以擇優(yōu)引入外資銀行，保障“一帶一路”資金的安全性。第二，針對(duì)母國(guó)監(jiān)管規(guī)定的缺失，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)制定出詳細(xì)的監(jiān)管規(guī)則，由單一、靜態(tài)的監(jiān)管變?yōu)槎嗑S度、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，以有效彌補(bǔ)母國(guó)監(jiān)管的疏漏。對(duì)于高管人員的監(jiān)管，可采取國(guó)外慣用的“雙人監(jiān)管原則”，即高層管理人員至少要有兩人擔(dān)任，這樣既能在很大程度上減少甚至避免業(yè)務(wù)上的疏漏和管理上的盲區(qū)，又可以相互制約對(duì)方的權(quán)力，避免權(quán)力的濫用。

（四）增加準(zhǔn)入形式的兜底條款。在金融發(fā)展國(guó)際化的趨勢(shì)下，對(duì)于外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的形式除了既有的四種形式外，還應(yīng)當(dāng)加入符合條件的其他形式這一兜底條款，這樣既豐富了外資銀行的準(zhǔn)入形式，為“一帶一路”建設(shè)拓寬了資金渠道，同時(shí)也保證了金融的安全性。

（五）明確外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管目標(biāo)。監(jiān)管目標(biāo)往往是由本國(guó)金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展需求決定的。我國(guó)對(duì)外資銀行大多數(shù)是限制性開(kāi)放，主要出于保護(hù)我國(guó)金融市場(chǎng)的目的。而隨著《管理規(guī)定》及其細(xì)則的出臺(tái)，我國(guó)對(duì)銀行業(yè)將進(jìn)一步開(kāi)放，這是我國(guó)金融業(yè)向國(guó)際化發(fā)展的需要，也是落實(shí)國(guó)民待遇原則的需要。在“一帶一路”的戰(zhàn)略下，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)在有效監(jiān)管的前提下充分開(kāi)放銀行業(yè)，并落實(shí)國(guó)民待遇原則，使外資銀行的業(yè)務(wù)范圍向中資銀行靠攏，為“一帶一路”戰(zhàn)略提供充足的資金支持。

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