基于國家形成理論的政府審計職能研究

高天行

一、前言

一般來講，一個國家的財政系統(tǒng)都是為國家機器的運作而誕生。財政系統(tǒng)通過稅收為政府收集足夠的預算，政府在得到足夠的預算后進行轉移支付，基礎設施建設，維護社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行等基礎職能。而這個基本的邏輯下，我們不難發(fā)現(xiàn)，財政的功能是與國家或者政府的角色緊密相連的，基于不同國家形成理論抽象出來的不同模型中國家的起源與角色是不一樣的，這也就決定了不同模型下國家財政功能是不同的，更進一步講，對不同起源類型的國家財政的監(jiān)督——政府審計的目標、職能也是不一樣的。政府審計伴隨著國家的形成而出現(xiàn)，并逐漸演變成一種保證國家平穩(wěn)有效運轉的強大機制。本文將通過對洛克，奧爾森以及巴澤爾的國家形成理論的回顧分析不同類型國家形成模型下政府審計的目標、職能的差異，并結合以上理論分析我國當前的政府審計進行一個簡要的分析，并提出改進建議。

二、國家形成理論與政府審計

約翰·洛克認為自然狀態(tài)是“一種完備無缺的自由狀態(tài)”然而，這種美好的自然狀態(tài)很不穩(wěn)定。由于人人有懲罰別人的侵權行為的權力，而這種權力的行使既不正常又不可靠，會讓他們遭受到各種不利。正是這種情形使人們?yōu)榱吮Ｗo他們的私人權利愿意通過締結契約讓渡自己的其他權利給社會，這就產(chǎn)生了國家與政府。然而，為了防止國家越界行權而侵犯原本屬于私人的權利，人們需要一個強有力的監(jiān)督體系，這個體系就是政府審計的最初形態(tài)。在這種國家形態(tài)中，政府審計職能定位于對政府權力進行監(jiān)督，其重點是經(jīng)濟監(jiān)督。由于個人轉移給政府的權利包括執(zhí)行權和處罰權，政府審計的職能還應包括一部分司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。

奧爾森認為從無國家到國家的過渡是暴力資源占優(yōu)者實施強制的的結果。奧爾森認為國家起源于匪幫，并以中國現(xiàn)代史上馮玉祥的故事來說明國家是由匪幫轉化而來。在軍閥混戰(zhàn)的亂世中國，各地軍閥控制區(qū)域之外，出現(xiàn)了各路匪幫占山為王，強取豪奪的情形，馮玉祥率領軍隊鎮(zhèn)壓各地匪徒，并剿滅了河南省流竄匪幫首領“白狼”，從此，馮玉祥成為該地區(qū)事實上的統(tǒng)治者。奧爾森“匪幫”模型下的國家屬于專制型的國家，政府審計作為專制國家內(nèi)部運行的監(jiān)督機制成為了統(tǒng)治者維護其統(tǒng)治地位的工具。該模式下政府審計的主要內(nèi)容偏重于經(jīng)濟監(jiān)督，對統(tǒng)治階級內(nèi)部經(jīng)濟利益分配情況進行監(jiān)督檢查，以抑制下屬的機會主義行為。

巴澤爾假定在人類社會的原初狀態(tài)中都是“經(jīng)濟人”，每個人都追求“個人最大化”，因此，每個人會利用自己的技能和實力保護自己，攫取他人財富并把成本強加給他人獲取資產(chǎn)更多的價值，而當他們認為從相互合作中能獲得資產(chǎn)收益時，他們就會進行相互合作。如果作為保護者的政府憑借其暴力的比較優(yōu)勢對個體進行掠奪，那么不但不能提升個體福利，反而將造成福利損失。為防止這種情形出現(xiàn)，便有了政府審計出現(xiàn)的意義。

1982年12月，我國通過新憲法，決定實行審計監(jiān)督制度，并規(guī)定設立審計機構。憲法規(guī)定，國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。同時規(guī)定縣級以上地方人民政府設立審計機構，在本級政府和上一級審計機構的領導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計，從這個角度看我國的審計體制有奧爾森國家模型下政府審計的特點，有比較強的行政審計意味。但是不同于奧爾森國家模型，我國國家和政府的權利來自于人民，人民通過全國人民代表大會行使自己的神圣權利，從這個角度講我國的審計體制又有洛克國家模型的特點。

三、中國政府財政審計淺析

（一）我國財政審計的職能

監(jiān)督職能：監(jiān)督職能具有兩方面的含義，即約束性和建設性。即公共財政審計對違法違規(guī)行為進行揭露并做出處罰，約束這些行為，同時提出完善相關政策和制度的建議，發(fā)揮審計的建設性作用。國家審計機關通過監(jiān)督手段，審查財政經(jīng)濟活動的真實性和合法性，確保財政管理體制的正常運轉，在中央與地方劃分事權的基礎上，維護中央與地方的財政利益。監(jiān)督職能是政府財政審計最基本職能，監(jiān)察督促財政收支在規(guī)定范圍內(nèi)、在正常軌道上進行。

評價職能：評價職能是指審計機關和人員對被審計單位使用財政資金的過程進行審查，并依據(jù)一定的標準對所查明的事實進行分析和判斷，肯定成績、指出問題、總結經(jīng)驗，尋求改善管理、提高效率效益的途徑。

信息反饋職能：是指通過審計，獲得國民經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革中的有關數(shù)據(jù)，從宏觀上對獲得的各種數(shù)據(jù)和發(fā)現(xiàn)的各種問題進行歸類整理和綜合分析研究，找出帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的問題，向各級政府反映，為宏觀經(jīng)濟決策服務。

（二）我國財政審計的目標

1.確保國家財政運作的公平性。作為維系一個國家社會經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑，財政體系的運作應保證足夠的公平性，確保財政資金合理的劃撥，讓社會成員能夠獲得平等的公共服務。要做到財政政策上的公平，就必須建立健全財政法規(guī)，制定完善的分配標準與依據(jù)，而財政審計的目標就是確保制定的政策法規(guī)依據(jù)等能夠被有效的執(zhí)行。

2.確保國家財政運作的有效性。一個國家的財政體系不僅通過轉移支付等方式維系著社會分配的公平，還通過財政預算的統(tǒng)一劃撥調(diào)節(jié)著宏觀經(jīng)濟的運行。要實現(xiàn)財政調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的智能，就要確保國家財政預算使用有清晰的決策過程，透明的流通渠道以及及時的效果評估反饋。為了保證財政運作的有效性，政府在財政審計就應當對國家財政預算的整個流轉過程進行監(jiān)督。

（三）我國財政審計的作用于意義：

《審計準則指南利馬宣言》認為有效的國家審計在財政預算支出管理中的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面檢查不合規(guī)的行為，包括：濫用公共資金及在管理體制上的缺陷；確定預算執(zhí)行報告及其他財務數(shù)據(jù)的可靠性；提供項目執(zhí)行結果的可靠數(shù)據(jù)，作為將來調(diào)整預算分配的基礎。

當前，在我國社會主義市場經(jīng)濟制度剛剛建立不久的階段，財政審計將在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、促進宏觀調(diào)控政策措施落實、維護國家經(jīng)濟安全、推進財政體制制度創(chuàng)新和反腐倡廉建設等方面發(fā)揮重要作用。

（四）我國財政審計未來的發(fā)展方向

目前我國財政體制中仍然存在需要進一步改進的地方，如財政預算編報不完整、省以下財政體制不規(guī)范、各級政府事權與財權不匹配的等問題。在構建財政審計大格局的情況下，財政審計應從以下方面進一步促進財政體制改革：

1.進一步完善預算管理體制，夯實預算執(zhí)行審計的基礎工作，突出各預算部門全部財政收支和財務狀況的重點審計。

2.進一步加快審計轉型，從財政收支真實合法性審計向績效審計轉變。在財政收支真實合法性審計的基礎上，進一步加大財政績效審計的力度，完善財政資金績效評價體系，力求做到“真實、合法、績效”三位一體。

3.進一步促進財稅體制法律化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。我1994年稅制改革以后，財權上收，事權下放，一定程度上解決的中央財政預算不足的問題，但是也造成了地方政府責任大而預算有限的狀況，為防止上級政府開項目，地方買單而導致的地方政府亂收費等現(xiàn)象的發(fā)生，未來政府財政審計應促進各級政府事權與財權責任的明確，克服造成部分地方支付困難等問題。