地方政府比較研究述評(píng)

謝志杰

摘要：本文收集了運(yùn)用比較研究方法探索地方政府實(shí)踐管理和價(jià)值判斷方面的相關(guān)論文，主要從比較地方政府行為過程、橫向關(guān)系和行政體制三個(gè)個(gè)內(nèi)容支點(diǎn)而展開梳理，總結(jié)了學(xué)界對(duì)地方政府比較研究的主要側(cè)重點(diǎn)和價(jià)值所在，展現(xiàn)比較研究方法的特有分析框架，厘清我國(guó)地方政府之間治理方式的異同和特色，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)地方政府治理模式的創(chuàng)新有著重要意義，并對(duì)未來(lái)學(xué)界研究的新的增長(zhǎng)點(diǎn)做了展望。

關(guān)鍵詞：地方政府；比較研究；治理

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）26-0215-02

一、地方政府行為過程的比較研究述評(píng)（一）地方政府行為過程的比較研究綜述

1.地方政府公共財(cái)政管理的比較研究

我國(guó)學(xué)界關(guān)于地方政府公共財(cái)政管理比較研究大體上是從操作層面和理論層面兩個(gè)視角進(jìn)行分析的，從文獻(xiàn)的研究主題和數(shù)量來(lái)看其重點(diǎn)領(lǐng)域就是地方政府的債務(wù)形成、發(fā)展、類型以及管理方式的比較研究，此外也對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和采購(gòu)預(yù)算管理做了微量的研究。

第一，地方政府債務(wù)理論研究。劉昊（2013）通過對(duì)現(xiàn)行債務(wù)理論的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀做了一定的總結(jié)梳理和對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)理論研究存在的一些問題，并指出了我國(guó)未來(lái)政府債務(wù)理論的研究方向；第二，地方政府債務(wù)管理模式的研究。王立國(guó)、董微微（2014）則從地方政府金融監(jiān)管理論視角出發(fā)，對(duì)比國(guó)外地方政府債務(wù)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，指出當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)管理存在監(jiān)管法律不健全、監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管效率質(zhì)量不高等問題，并針對(duì)性的提出了相應(yīng)的對(duì)策建議；第三，地方政府債務(wù)類型的研究。李湛、劉苡丹等（2010）立足地方債券類型研究，通過橫向比較各省地方政府債和城投債的發(fā)行規(guī)模和償債能力，發(fā)現(xiàn)東部各省發(fā)行地方政府債劵規(guī)模要要小于中西部地區(qū)，這是由國(guó)家宏觀統(tǒng)籌的結(jié)果，另從風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管兩個(gè)視角分析發(fā)現(xiàn)城投債的市場(chǎng)化程度要低于地方政府債券，并針對(duì)性的提出了優(yōu)化的對(duì)策建議；第四，地方政府財(cái)政管理微觀行為研究，這一部分主要是相關(guān)學(xué)者對(duì)地方政府財(cái)政與中央政府的關(guān)系做了深入分析，還有就是微觀上的地方政府的國(guó)有資產(chǎn)管理和采購(gòu)預(yù)算管理以及財(cái)政自給能力的對(duì)比分析。

2.地方政府公共政策的比較研究

學(xué)界關(guān)于政府公共政策的比較研究主要關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，地方政府公共政策制定過程研究。針對(duì)就業(yè)政策的研究，石曉天（2007）通過比較一些典型地方政府的就業(yè)派遣政策，發(fā)現(xiàn)存在很大的地區(qū)政策差異和對(duì)比政策的效果，吸收成功的政策為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的就業(yè)難問題提供參考借鑒；第二，地方政府政策執(zhí)行能力研究。劉寅斌、馬貴香（2010）從比較公共服務(wù)能力的研究視角出發(fā)，以定量的實(shí)證分析方法著手，構(gòu)建評(píng)級(jí)指標(biāo)模型并運(yùn)用模型計(jì)算得到分析數(shù)據(jù)，進(jìn)一步通過因子分析和聚類分析對(duì)我國(guó)省級(jí)地方政府的公共服務(wù)能力做了分類，發(fā)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與其公共服務(wù)能力是正向適應(yīng)的，同級(jí)別的省級(jí)地方政府的公共服務(wù)側(cè)重點(diǎn)也是有差別的。

3.地方政府管理模式的比較研究

隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)，改革已經(jīng)涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)方面，其中政治體制改革的重要性和迫切感越來(lái)越明顯。政府職能轉(zhuǎn)變作為政治體制改革的基礎(chǔ)和根本，因此優(yōu)化地方政府職能，創(chuàng)新地方政府管理模式，成為政治體制改革的重中之重。陳家剛（2004）通過研究政府創(chuàng)新，比較了典型的政府創(chuàng)新的案例，發(fā)現(xiàn)政府面臨的權(quán)威性危機(jī)和管理危機(jī)是推動(dòng)政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)動(dòng)因，政府在解決危機(jī)的過程中，逐漸的擴(kuò)展了創(chuàng)新的領(lǐng)域，進(jìn)而推動(dòng)政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變。（二）地方政府行為過程比較研究評(píng)析

關(guān)于地方政府公共財(cái)政的管理的研究，學(xué)界目前主要分為兩大類別：一類從宏觀上剖析中央與地方的財(cái)政關(guān)系以及地方財(cái)政的一系列微觀管理行為。這一研究視角開端主要是以我國(guó)分稅制開始實(shí)行為背景，探究其設(shè)施的理論和現(xiàn)實(shí)可行性，另外通過分析地方政府在國(guó)有資產(chǎn)和預(yù)算管理等微觀財(cái)政行為，本質(zhì)上是探究我國(guó)地方政府財(cái)政管理能力；另一類則是微觀的債務(wù)管理的相關(guān)研究，主要從地方政府債務(wù)理論、債務(wù)管理模式和債務(wù)類型三個(gè)維度而展開，充分說明地方債務(wù)問題是學(xué)界研究的熱點(diǎn)議題。

對(duì)公共政策的研究主要是從政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)層面入手的。無(wú)論是從那一個(gè)層面出發(fā)，深層次的研究?jī)r(jià)值就在于探究分析我國(guó)區(qū)域差異是造成地方政府的政策差異的根本原因，從實(shí)踐效果層面檢驗(yàn)，我國(guó)的區(qū)域政策應(yīng)該是具有地區(qū)特色和符合地區(qū)實(shí)際的，為避免我國(guó)中央政府在宏觀政策上的“一刀切”，提供理論指導(dǎo)正是其價(jià)值理念所在。

另外地方政府管理模式的比較研究也是學(xué)者比較鐘愛的，對(duì)創(chuàng)新地方政府管理模式展開了大量的研究，最為核心的分析框架就在于探討政府和市場(chǎng)的關(guān)系，這與十八屆三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用的價(jià)值理念不謀而合。二、地方政府橫向關(guān)系的比較研究述評(píng)（一）地方政府橫向關(guān)系的比較研究綜述

地方政府橫向關(guān)系也稱為府際關(guān)系，學(xué)界研究地方政府橫向關(guān)系，主要側(cè)重從合作的視角分析，從合作視角分析地方政府橫向關(guān)系，有方式、領(lǐng)域、強(qiáng)度等方向，而從合作方式研究政府間的合作關(guān)系是一條重要的途徑；劉舒懷通過研究發(fā)現(xiàn)地方政府的合作逐漸形成了一種傳統(tǒng)合作方式與新型合作方式并存、制度化與非制度化并存的一種合作局面。鄭春勇則通過比較民族地區(qū)我國(guó)地方政府的合作模式，立足我國(guó)民族區(qū)域自治的特色，比較研究了民族區(qū)域形成的跨省協(xié)作模式、上級(jí)政府主導(dǎo)模式和聯(lián)合黨委模式三種典型模式的優(yōu)勢(shì)和不足，探究適合我國(guó)民族地區(qū)地方政府合作的有效模式，為我國(guó)民族地區(qū)開展政府間合作提供新思路。（二）地方政府橫向關(guān)系的比較研究評(píng)析

學(xué)界無(wú)論是對(duì)地方合作方式的探討，還是對(duì)民族地區(qū)地方政府合作模式的比較研究，本質(zhì)上都是探究建立政府間公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)合作、互通有無(wú)、合作共贏的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)也不難看出，地方政府間的合作關(guān)系將會(huì)逐漸成為地方政府橫向關(guān)系的主要形式。這種由競(jìng)爭(zhēng)到競(jìng)爭(zhēng)-合作共存再到堅(jiān)持合作共贏的地方政府間關(guān)系充分展現(xiàn)了地方政府橫向關(guān)系的演變過程，但是部分地方保護(hù)主義依然盛行，沒有建立有效的地方政府間合作的體制機(jī)制。學(xué)界對(duì)地方政府間合作方式和模式的總結(jié)和梳理變也就得極為必要，同時(shí)把現(xiàn)行的地方政府間合作模式上升為一種理論研究層面，從個(gè)性中剝離出共性，為未來(lái)地方政府間合作提供理論指導(dǎo)，將會(huì)是學(xué)界未來(lái)研究新的增長(zhǎng)點(diǎn)。三、地方政府行政體制的比較研究述評(píng)（一）地方政府政行政體制比較研究綜述

通過梳理學(xué)界關(guān)于地方政府行政體制的研究，不難發(fā)現(xiàn)從比較對(duì)象看主要是以中外對(duì)比研究為主，比較內(nèi)容側(cè)重行政管理方式、機(jī)構(gòu)改革、行政權(quán)利的運(yùn)行、行政職能的實(shí)現(xiàn)，研究的時(shí)間階段主要是改革開放以后。

第一，地方政府行政體制改革研究。張薦華（1998）認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政治體制的差異不會(huì)對(duì)地方政府的職能有很大的影響，通過比較分析已經(jīng)建立比較完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，為我國(guó)提出建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，地方政府的職能的轉(zhuǎn)變研究提供理論上的支撐；第二，地方政府行政權(quán)力運(yùn)行研究。學(xué)者黃偉從這一視角出發(fā)，分別從宏觀層面比較分析了民族自治的地方政府和其他地方政府行政權(quán)力的差異，從微觀層面上比較了自治區(qū)政府分別與“較大的市”政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府、特別行政區(qū)政府行政權(quán)力的異同，普遍看來(lái)民族自治地區(qū)地方政府的行政權(quán)力要大于其它地方政府，四種地方政府模式對(duì)比發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府行政權(quán)力的設(shè)定是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展要求作出針對(duì)性的調(diào)整的。（二）地方政府行政體制的比較研究評(píng)析

從整體上看，我國(guó)學(xué)界針對(duì)行政體制比較研究側(cè)重中外對(duì)比，而國(guó)內(nèi)橫向之間的地方政府比較較少，只有比較民族地區(qū)與其他地方政府；而比較的內(nèi)容有從宏觀上探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的，也有從微觀視角分析行政權(quán)力運(yùn)行和微觀管理體制的。無(wú)論是上述何種比較方式和比較內(nèi)容的差異，本質(zhì)上都是由我國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變所促使的政治體制改革，主要的表現(xiàn)為地方政府職能和角色的轉(zhuǎn)型和重新定位。這樣一種現(xiàn)實(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，加上國(guó)家推進(jìn)改革開放的進(jìn)一步深入，也就促使我國(guó)學(xué)界站在國(guó)家實(shí)踐應(yīng)用和理論建構(gòu)的層面，來(lái)探索與我國(guó)改革開放相適應(yīng)的理論和政策；從另一個(gè)方面也折射出，要進(jìn)一步全面深化改革開放，轉(zhuǎn)變政府職能，需要不斷的立足吸收世界優(yōu)秀地方政府管理成果和發(fā)揚(yáng)本國(guó)地方政府管理的成功經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷的在理論上揚(yáng)棄實(shí)踐上創(chuàng)新。四、研究展望及啟示

筆者認(rèn)為關(guān)于地方政府比較研究未來(lái)的兩個(gè)側(cè)重點(diǎn)：一、地方政府購(gòu)公共服務(wù)的績(jī)效比較研究，政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的重大突破所在，對(duì)于地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體條目和設(shè)施效果的差異研究，為地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)一步推進(jìn)，提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐借鑒；二、地方政府績(jī)效評(píng)估模式的比較研究，這有利于梳理當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估所做的實(shí)踐，總結(jié)有效和成功的評(píng)估模式，以期達(dá)到推廣應(yīng)用全國(guó)的目的。為我國(guó)實(shí)現(xiàn)地方政府治理體系現(xiàn)代化提供參考。

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