構建新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式探析

張勝軍 李翠珍

摘 要：新型職業(yè)農(nóng)民培訓應用多中心治理模式，對實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓多元主體的利益整合、豐富培訓資源、滿足個性化的培訓需求等，具有多方面價值。形成多元化的主體結構、扁平化的組織結構和選擇多樣化的治理工具，并建立一套行之有效的運行機制，是構建我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式的可行策略。

關鍵詞：新型職業(yè)農(nóng)民培訓；治理模式；多中心治理

作者簡介：張勝軍（1965-），男，湖北黃梅人，江蘇理工學院教育學院教授，教育學博士，研究方向為農(nóng)村教育、職業(yè)教育、教育政策；李翠珍（1965-），女，江蘇理工學院教育學院副教授，研究方向為教育基本理論。

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（編號：14YJA880097），主持人：張勝軍；江西省高校人文社科重點研究基地江西科技師范大學職業(yè)教育研究院2014年招標課題“江西農(nóng)村職業(yè)教育與成人教育問題與對策研究”（編號：JD1492），主持人：肖稱萍。

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）09-0057-03

新型職業(yè)農(nóng)民培育是一項系統(tǒng)工程，其中，新型職業(yè)農(nóng)民培訓是中心環(huán)節(jié)。自2012年中央1號文《關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》，首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”以來，我國不少地方開展了新型職業(yè)農(nóng)民培訓的試點工作。目前，我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓尚處起步階段，迫切需要構建一種適切的發(fā)展模式。對于如何立足國情構建這種適切模式，多中心治理理論為我們提供了有益啟示。

一、多中心治理理論概述

上世紀80年代以來，伴隨著西方國家的政府改革浪潮，出現(xiàn)了眾多的新公共管理理論。其中，以多中心治理理論最具影響力。在新公共管理理論中，“治理”被“作為一種闡釋現(xiàn)代社會政治秩序與結構變化，分析現(xiàn)代政治、行政權力構架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系，與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和政府控制思想和觀念相區(qū)別，甚至對立起來?！盵1]1995年全球治理委員會在其發(fā)表的研究報告《我們的全球伙伴關系》中，將“治理”界定為：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程[2]。隨著治理理論的發(fā)展，美國學者奧斯特羅姆夫婦又將“多中心”概念引入其中，用來闡述其公共事務的多中心治理思想，并做出了實證貢獻，最終形成了多中心治理理論。

多中心治理理論主張：公共產(chǎn)品或公共服務的生產(chǎn)和提供，并非只有政府一個主體，在一定規(guī)則的約束下，企業(yè)、社會組織以及遵循市場法則運行的私人機構等，都可以成為公共產(chǎn)品或公共服務的供給主體。而且，相關決策也是在資源交換、信任和協(xié)商的基礎上，由各主體共同行使決策權力。多中心治理理論的實質是強調多元主體民主參與公共事務治理，提倡政府的權利下放和權利收縮，通過自主治理和協(xié)同治理，克服公共事務政府單中心治理的弊端，減少“搭便車”、規(guī)避責任等行為的出現(xiàn)，形成政府、市場和社會共同治理公共事務的機制，以實現(xiàn)公共福祉的最大化。

依據(jù)對中心治理理論內涵的解析，本文把新型職業(yè)農(nóng)民培訓的多中心治理模式界定為：政府部門、教育與培訓機構（包括各類學校、培訓機構、成人教育組織等）、社會公益組織、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村居民等多元主體，通過民主決策、平等競爭、互動合作，共同實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓有效供給的一種方式。

多中心治理理論的實踐成果即公共事務的多中心治理模式。新型職業(yè)農(nóng)民培訓對我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、國家糧食安全保障、新農(nóng)村建設等，具有重大的現(xiàn)實意義，屬于公共事務[3]，理應實現(xiàn)多中心治理。

二、新型職業(yè)農(nóng)民培訓應用多中心治理模式的價值

新型職業(yè)農(nóng)民培訓應用多中心治理模式，對實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓的有效供給，具有多方面價值。

（一）有利于提高新型職業(yè)農(nóng)民培訓決策的科學性

政府雖然是公共利益的集中代表，但公共經(jīng)濟學認為，政府的有限理性和“經(jīng)濟人”特征，決定了政府容易在公共事務決策中獨斷專行，造成諸多的決策失誤和無效決策。掌握大量、全面、真實的信息是科學決策的前提，而政府擁有的決策知識和信息總是有限的。新型職業(yè)農(nóng)民培訓的多中心治理，強調決策中心下移和多層次展開，要求政府之外的主體，如企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織、教育與培訓機構、培訓對象等都能參與決策，依靠集體智慧，提高新型職業(yè)農(nóng)民培訓決策的科學性、合理性。

（二）有利于打破新型職業(yè)農(nóng)民培訓發(fā)展的資源瓶頸

現(xiàn)代政府應是“善治”理念下的“有限政府”。“有限政府”理論告訴我們，盡管政府理應對屬于公共事務的新型職業(yè)農(nóng)民培訓承擔巨大責任，但這種責任必然有其邊界。新型職業(yè)農(nóng)民培訓需要多種資源，如合格的師資隊伍、充足的經(jīng)費投入、務實的培訓課程、良好的培訓場所和物質設備等。其中許多資源為企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織、社會公益組織或私營業(yè)主所占有，而政府或不占有或占有不充分。實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓的多中心治理，使這些資源得到有效整合和充分利用，無疑可以極大地豐富培訓資源。

目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高，不少地方財政還比較困難，對農(nóng)民教育與培訓的公共財政投入嚴重不足，這就更需要通過多中心治理，打破新型職業(yè)農(nóng)民培訓政府單中心治理必然會遭遇到的資源瓶頸。

（三）有利于實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓多元主體的利益協(xié)調

從“利益相關者”的理論視角看，新型職業(yè)農(nóng)民培訓過程，本質上也是一個利益相關者之間的利益博弈過程。新型職業(yè)農(nóng)民培訓的利益相關者包括受新型職業(yè)農(nóng)民培訓影響或影響新型職業(yè)農(nóng)民培訓的所有主體，如政府、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟組織、教育與培訓機構、社會公益組織、培訓教師和培訓對象，等等。由于這些利益相關者之間存在不同的價值偏好和利益訴求，自然也就不可避免地存在不同程度、不同形式的利益沖突。如果這些利益沖突長期得不到有效解決，就會成為新型職業(yè)農(nóng)民培訓長遠發(fā)展的桎梏。

博弈論也認為，當博弈各方協(xié)調一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時，就會出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)。這就意味著各利益主體在不斷的互動中，將會逐步放棄自我“單獨行動”策略，轉而采取互惠的合作策略，以創(chuàng)造“多贏”的博弈機會[4]。因此，新型職業(yè)農(nóng)民培訓應用多中心治理模式，有助于解決多元培訓主體的利益沖突，強化彼此的合作行為，為培訓發(fā)展提供內生動力。

（四）有利于滿足新型職業(yè)農(nóng)民培訓的多樣化、個性化需求

我國新型職業(yè)農(nóng)民大體分為如下幾種類型：1.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型人才，如種糧大戶、農(nóng)場工人、養(yǎng)殖專業(yè)戶等；2.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營型人才，如運用市場法則從事農(nóng)產(chǎn)品加工、倉貯、運輸、銷售的從業(yè)人員；3.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術服務型人才，如植保員、信息員、防疫員、水利員、農(nóng)機修理工等；4.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理型人才，如農(nóng)民專業(yè)合作社負責人、農(nóng)業(yè)公司管理人員等；5.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶頭人，如農(nóng)業(yè)科技推廣示范戶、家庭農(nóng)場主等。不同類型的職業(yè)農(nóng)民之間，還有行業(yè)之別和層次高低之分。

作為新型職業(yè)農(nóng)民的培訓對象，主要包括：有一定文化和技術基礎的青壯年農(nóng)民、農(nóng)村干部、農(nóng)業(yè)技術服務人員、家庭農(nóng)場主、種糧大戶、農(nóng)村科技致富帶頭人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、大學生村官、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生等。這些培訓對象成分復雜、個體差異顯著。

培訓對象的復雜性、差異性，以及新型職業(yè)農(nóng)民類型的多樣性和層次性，對新型職業(yè)農(nóng)民培訓提出了多樣化、個性化要求。在單中心治理模式下，政府提供的農(nóng)民培訓是唯一的賣方市場，培訓對象只能被動地消費，沒有自由選擇的余地。在多中心治理的制度安排中，新型職業(yè)農(nóng)民培訓既可以由政府提供，也可以由企業(yè)、私人機構、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、公益團體等非政府主體供給。有了豐富的培訓產(chǎn)品供給，培訓對象就可以根據(jù)自身情況和偏好，選擇符合自己發(fā)展需要的、個性化的培訓產(chǎn)品。

（五）有利于形成市場競爭，提高新型職業(yè)農(nóng)民的培訓質量

在單中心治理模式下，政府通常以兩種方式為農(nóng)民提供教育與培訓產(chǎn)品：一是由政府相關職能部門，如教育行政機構、農(nóng)業(yè)部門、婦聯(lián)等，直接開展相關的農(nóng)民教育和培訓活動；二是政府利用自己的行政權威，通過行政命令直接指派一些學校、企業(yè)、社會培訓機構、農(nóng)業(yè)科研院所等，開展農(nóng)民教育與培訓。無論是這兩種方式中的哪一種，都是由政府單中心決策和分配資源的一種“自上而下”的培訓。由于缺乏合理的競爭機制，其培訓的質量往往難以得到保證。

在社會資源的配置上，市場機制通常比政府控制更具效率。如果新型職業(yè)農(nóng)民培訓應用多中心治理模式，政府、公共組織和私人機構，就都可以提供培訓產(chǎn)品和服務，培訓資源也將通過市場法則配置，這就勢必導致公共機構之間、公共機構與私人機構之間，以及私人機構之間的競爭行為。為占有培訓市場份額、取得競爭優(yōu)勢，所有參與競爭的培訓機構和組織，就要通過不斷改善辦學條件、增加培訓投入、改革培訓教學方式等手段，為消費者提供多樣化、個性化、高質量的培訓產(chǎn)品。

當前，我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓發(fā)展的難點之一，就在于如何引入市場機制，形成有活力的新型職業(yè)農(nóng)民培訓的競爭格局。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式的構建

多中心治理模式的關鍵在于形成合理的治理結構和運行機制。新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式的構建，也應循此邏輯。

（一）形成多元化的主體結構

新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理的主體，應包括政府部門、學校、社會培訓機構、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村經(jīng)濟組織、社會公益組織等。在多中心治理結構中，不同主體應有不同的角色分工和功能定位。例如，政府應扮演好“掌舵者”角色，在新型職業(yè)農(nóng)民培訓的信息收集與發(fā)布、政策供給、制度建設、經(jīng)費保障等方面發(fā)揮主導作用；教育與培訓機構應扮演好“培訓教學資源提供者”的角色，在新型職業(yè)農(nóng)民培訓的師資供給、課程開發(fā)、理論教學等方面，發(fā)揮其智力優(yōu)勢；企業(yè)有場地、原料、設備等實訓資源，應扮演好“培訓責任共擔者”的角色，成為新型職業(yè)農(nóng)民實用技能培訓的主力；農(nóng)村社區(qū)則應扮演好“組織者”角色，在新型職業(yè)農(nóng)民培訓的環(huán)境建設、組織動員等方面，做出自己的獨特貢獻。只有形成多元化的主體結構，才有可能滿足不同培訓對象的個性化培訓需求。因此，鼓勵多元主體參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓，形成一個基于不同角色分工和功能定位的多元化主體結構，是構建新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式的必要前提。

（二）構建扁平化的組織結構

在農(nóng)民教育與培訓的單中心治理模式中，政府是權力中心，是政策決策的最后“拍板人”。政府通過行政權威和行政命令，建立以控制為特征的“金字塔”式的組織管理結構，開展“自上而下”的農(nóng)民教育與培訓。事實證明，這種“自上而下”的農(nóng)民教育與培訓，通常存在缺乏針對性、實效性，不但造成了寶貴培訓資源的大量浪費，而且也常常導致了培訓政策目標的實際漂移。

要構建新型職業(yè)農(nóng)民培訓的多中心治理模式，就必須構建一種基于主體地位平等、權力向度多中心的扁平化的組織結構。在這種組織結構中，盡管各主體的角色、職責和權利內容不盡相同，但彼此之間并不存在控制和支配關系。政府和其他主體一樣，都是這個扁平化的互動治理網(wǎng)絡中的一個節(jié)點，各主體地位平等。地位平等的各主體，在真誠對話、民主協(xié)商的基礎上共同做出的培訓決策，不但具有較強的科學性，也具有較強的合法性，容易得到各主體的心理認同和實際執(zhí)行。

（三）選擇多樣化的治理工具

不同工具有不同的性質和功能，多中心治理需要選擇多樣化的治理工具。例如，政策工具具有引導、監(jiān)督、激勵、評價功能；制度工具對主體行為具有規(guī)范功能；財政補貼、稅收減免、專項撥款等經(jīng)濟工具，具有激勵功能；網(wǎng)絡、媒體等信息工具，具有信息發(fā)布、信息傳播功能；社會公益性組織、大學生自愿者等志愿性工具，因其公益性和專業(yè)性，具有較強的專業(yè)支持功能。因此，構建新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式，必須選擇多樣化的治理工具，形成一個合理的治理工具結構。

（四）建立有效的運行機制

要保障新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式的實際運用，還應建立一套行之有效的運行機制。這主要應包括：1.政府要轉變職能，在政府、社會、市場三種關系中找準自己的角色定位，建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓的合作機制；2.暢通利益表達渠道，建立完善的利益表達和協(xié)調機制，實現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓多元主體的利益整合；3.建立民主的決策機制，提高新型職業(yè)農(nóng)民培訓決策的科學性、合理性、合法性；4.建立有效的激勵機制，鼓勵和支持企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)、社會公益性組織、教育與培訓機構、家庭農(nóng)場主、城鄉(xiāng)居民等，積極參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓；5.建立資源配置的市場機制，提高新型職業(yè)農(nóng)民培訓資源的使用效益；6.建立多中心的監(jiān)督機制，強化對新型職業(yè)農(nóng)民培訓過程和質量的全方位督查和評估。

新型職業(yè)農(nóng)民培訓作為新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大舉措，受到了黨和政府的高度關注。目前，我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓活動正在全國各地逐步展開。我們有理由相信，借政策東風和思維創(chuàng)新，立足國情，構建一個結構合理、運行有效的新型職業(yè)農(nóng)民培訓多中心治理模式，必將有力推動我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓的深入發(fā)展。

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責任編輯 王國光