淺析經(jīng)濟(jì)全球化對福利政策的影響

周躍敏

【摘要】當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化是一個(gè)大趨勢，這使很多資源實(shí)現(xiàn)有效合理配置的同時(shí)，對很多國家和地區(qū)的福利政策產(chǎn)生了重大的影響。本文對國外的一些文獻(xiàn)編譯整理后，總結(jié)了一些相關(guān)的理論，為進(jìn)一步深入研究全球化對福利的影響提供了支持。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)全球化，福利政策，現(xiàn)代化，影響

1.國際主流觀點(diǎn)分析

在全球化的發(fā)展趨勢下，許多福利國家的各種福利建構(gòu)，源自于新自由主義的發(fā)展意識形態(tài)，在若干層面上都面臨相同的壓力，包括科技變遷減少了工作機(jī)會，特別是對低技術(shù)勞動(dòng)者而言，制造業(yè)的衰退與服務(wù)業(yè)的擴(kuò)張是整體趨勢，因而也對福利國家?guī)硪恍﹩栴}。首先，制造業(yè)就業(yè)的下滑往往導(dǎo)致更高的失業(yè)率，或者周旋于低薪且不穩(wěn)定的服務(wù)業(yè)中的所謂“低技術(shù)作業(yè)”；而人口結(jié)構(gòu)的改變，少子化與高齡化社會的趨勢隱憂，年輕工作者的數(shù)量減少，分享退休金資源的高齡老年人日益增多，增加了潛在成本；加上新的家庭型態(tài)，伴隨著女性對性別平等與薪資工作的平權(quán)要求，促進(jìn)了人們在工作和家務(wù)照顧責(zé)任上更多性別平衡的改變，從而擴(kuò)大了人民對國家福利供給的需求。但在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢下，政府對于運(yùn)用進(jìn)出口、金融、資本與匯率面的控制進(jìn)行對總體經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的能力卻被削弱，并更深化福利政策必須被用于提升經(jīng)濟(jì)競爭力的壓力。

簡而言之，在新自由主義意識形態(tài)下所建構(gòu)的以生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)競爭為導(dǎo)向的生產(chǎn)福利體制，秉持的是一種社會福利建制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的零合對立觀。這樣的全球化新自由主義發(fā)展意識形態(tài)從工業(yè)發(fā)達(dá)國家開始，以其優(yōu)勢的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與科技力量，也引領(lǐng)著許多發(fā)展中國家奉為典范，而東亞新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)起飛過程，更是二戰(zhàn)后經(jīng)常被舉例的發(fā)展典型。但這樣的觀點(diǎn)所反映出來的，是第三世界國家的工業(yè)化與現(xiàn)代化都依賴于先采取工業(yè)先進(jìn)國家個(gè)人主義的價(jià)值體系，為了成就現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，發(fā)展中國家有些不得不先西化，而其中就會有問題，新自由主義論者認(rèn)為：市場力量的完善與科技的持續(xù)發(fā)展終能解決一切，政府所應(yīng)該做的就是不要干預(yù)，如此，所有的國家都可以在全球化發(fā)展過程中獲利進(jìn)步，最終擠身于發(fā)達(dá)國家之列。但是以戰(zhàn)后半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，全球化發(fā)展固然為許多第三世界國家?guī)砹巳舾沙潭壬系慕?jīng)濟(jì)成長，卻也帶來許多的社會問題，有待社會政策加以適當(dāng)?shù)奶幚怼６@其中源自全球化所對勞動(dòng)者與社會福利所造成的沖擊，可以分成以下三類：一，全球化使社會伙伴關(guān)系瓦解：全球化發(fā)展下，資本快速地流動(dòng)所造成的國際競爭壓力下，勞資雙方的伙伴關(guān)系逐漸瓦解，而必須重新建立新的經(jīng)濟(jì)與社會伙伴關(guān)系。新的社會契約強(qiáng)調(diào)的便是提升生產(chǎn)力與競爭力，并以競爭式組合取代傳統(tǒng)組合。二、對就業(yè)的沖擊：科技與產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)達(dá)，意味著大量機(jī)器取代人力工作，低技術(shù)含量的工作最后將被機(jī)器取代，全球化促使技術(shù)快速革新與競爭力提升，也使得失業(yè)問題日益嚴(yán)重，充分就業(yè)目標(biāo)難以達(dá)成。三，全球化所帶來工作條件與環(huán)境惡化：全球化下的勞動(dòng)市場普遍存在短期，臨時(shí)，部分工時(shí)，低薪的不穩(wěn)定工作環(huán)境，低技術(shù)性或傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者被迫經(jīng)常彈性更換工作，實(shí)質(zhì)薪資收入也逐漸減低。

泰勒-顧柏認(rèn)為在全球化外部因素的影響下，與塑造政府福利論述主流思想型態(tài)的新發(fā)展，彼此相互影響，因而產(chǎn)生了一些重要的福利國家論述轉(zhuǎn)移。首先，單從形式層次來看，主張以國家干預(yù)達(dá)成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長與充分就業(yè)的約翰·凱恩斯主義已經(jīng)失效，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)改變了福利政策制定背后的基本假設(shè)，之前認(rèn)定政府在自己國內(nèi)的政策享有完全自主權(quán)的預(yù)設(shè)，已遭到徹底推翻，甚至使得多數(shù)歐洲國家的社會民主黨轉(zhuǎn)向接受競爭力的必要性，必須超越傳統(tǒng)上對“再分配的關(guān)懷”的說法，十足自由主義的思潮成為政策制定大體方向的基礎(chǔ)。這意味著一種結(jié)合機(jī)會的平等、對工作倫理的強(qiáng)調(diào)、僅對那些無工作能力者給予適當(dāng)?shù)母＠?、并設(shè)法透過社會支出增進(jìn)其生產(chǎn)力。

顯著的例子是鮑德溫透過中產(chǎn)階級角色與勞動(dòng)階級利益之觀點(diǎn)，分析福利國家的成長，在全球化競爭中取得優(yōu)勢的資本與中產(chǎn)階級，在福利供給取得方面同樣有優(yōu)勢，并開始撤回對以政府為主的福利供給的支持，這樣的狀況又以一些典型政府福利供給較少、不平等程度又較高之國家中發(fā)生為多。換言之，典型新自由主義的福利政策觀點(diǎn)認(rèn)為，受到全球化的影響，國家的稅收越來越少，已沒有能力維持國家原有的福利政策，國家的公共支出必須進(jìn)行削減，新自由主義政策將取代傳統(tǒng)的凱恩斯主義福利國家，體現(xiàn)出了國家主權(quán)在社會資源再分配領(lǐng)域所受到的限制。以上的三種轉(zhuǎn)變，在東南亞一些國家和地區(qū)的公積金制福利中，都可以看到全球化對社會政策影響的特點(diǎn)，所得的逆分配、階級的差異、顯性勞動(dòng)者的獨(dú)厚，和顯著的新自由主義意識形態(tài)政策觀，賦予社會福利政策積極生產(chǎn)價(jià)值與競爭力強(qiáng)調(diào)的意義。而這樣的全球化發(fā)展趨勢對于社會福利的影響，是否就如同文獻(xiàn)探討中新自由主義論者所認(rèn)為的那樣，是福利意識型態(tài)的終結(jié)？從很多表現(xiàn)結(jié)果來看，答案顯然是否定的。

2.全球化的影響以及問題分析

首先，全球化是否真的導(dǎo)致福利國家的資本出走？這樣的觀點(diǎn)假設(shè)在全球化的條件下，各國無法再對資本流動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的管制，資本基本上來說已經(jīng)可以在世界各國之間進(jìn)行自由流動(dòng)。在這種條件底下，各國為了吸引外來投資，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力，將會在各方面迎合資金的需求，國家之間為了爭取資本投入將進(jìn)行激烈的競爭。其次，資本的自由流動(dòng)使得企業(yè)可以在世界各地進(jìn)行生產(chǎn)，企業(yè)為了追求利潤的最大化，就會離開稅收高、工資水準(zhǔn)高、福利負(fù)擔(dān)高的國家，轉(zhuǎn)向低稅收、低工資、低福利的發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家。因此，對企業(yè)獲利征收高稅率及社會支出的國家，將會面臨資本外撤到秉持友善投資態(tài)度國家的困境，從而會降低國內(nèi)的就業(yè)與投資水準(zhǔn)[1]。在這種狀況下，福利國家就會面臨許多困難，其中最重要的就是政府的稅收減少、失業(yè)人數(shù)增加。資本和金融市場的全球化強(qiáng)化了跨國公司等利用轉(zhuǎn)移生產(chǎn)成本或者其他逃避稅收方式的效果，因而全球化再這個(gè)意義上就削弱了國家提供福利保障和社會服務(wù)的能力。因?yàn)楦＠麌业亩愂帐潜ＷC各種福利政策能夠?qū)嵤┑闹е?。?cái)政稅收的下降將會導(dǎo)致福利的資金來源縮水。政府削減社會保障和社會服務(wù)的支出就成為一個(gè)理所當(dāng)然、也是必須的選擇。在資本的流動(dòng)可以輕易跨越國家邊界的情況下，國家的高比例再分配性稅收已經(jīng)變得越來越困難。因此各國政府的決策者不但需要考量自身國內(nèi)的各種狀況，也必須考慮其他國家對待投資的各種政策措施。由于各國政策相互之間難以協(xié)調(diào)，從而使得各國決策者處于囚徒困境之中。

為了獲得資本投資的青睞，各國政府會競相降低稅收、調(diào)降工資并削減勞動(dòng)保障水準(zhǔn)等。這樣的競爭將會導(dǎo)致稅收、工資與勞動(dòng)保障降低到一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)。因此，全球化的市場競爭與資金流動(dòng)強(qiáng)化了資本的結(jié)構(gòu)性權(quán)力，資本家在與政府或勞工談判中擁有了強(qiáng)大后盾和選擇空間，福利國家在這個(gè)發(fā)展邏輯之下將會逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮蛧?。但以上基本上是新自由主義關(guān)于國家社會福利政策的觀點(diǎn)，相當(dāng)程度上只能說是理論上的推理，實(shí)際上與福利國家的真實(shí)狀況有多大程度上的相符合還是一個(gè)問題。從理論上來看，新自由主義的這種觀點(diǎn)是把吸引投資的因素僅僅局限在稅收和工資水準(zhǔn)上，而忽略了其他因素的影響，特別是把福利國家的社會政策和公共服務(wù)視為負(fù)擔(dān)。如此則存在著幾個(gè)無法回避的問題。第一，影響國家的經(jīng)濟(jì)競爭力的因素僅僅取決于工資和稅收水準(zhǔn)嗎？第二，與第一個(gè)問題相連的根本問題是，社會福利發(fā)展必然與國家的經(jīng)濟(jì)競爭力相沖突嗎？第三，福利國家面對全球化的政策選擇是否一致？除了英國與美國的新自由主義福利模式之外，還有哪些其他福利模式可供選擇？假設(shè)新自由主義對福利國家的觀點(diǎn)是可靠的，那么就一定會出現(xiàn)有國家為了獲得投資而降低稅率，或者反過來說，將會有實(shí)行普遍福利的國家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)競爭力大幅衰退的問題出現(xiàn)。然而，這樣的證據(jù)在當(dāng)代21世紀(jì)的福利國家當(dāng)中卻是不如預(yù)期的，其實(shí)從總體上來看，歐洲的高福利國家并沒有出現(xiàn)大量資本外逃的情況，相反，國際上很大一部分投資是在這些國家之間進(jìn)行的。這在一定程度上說明了新自由主義關(guān)于福利國家走向瓦解，以及國家必須削減福利以適應(yīng)全球化的這個(gè)命題，其實(shí)是充滿了濃厚的意識形態(tài)色彩。

即使在全球化的發(fā)展趨勢下，非國家行為體（例如跨國企業(yè)）的重要性越來越受到重視，但是實(shí)際上，國家在領(lǐng)土之內(nèi)卻對于這些非國家行為體具有決定性的影響，即使是一個(gè)最貧窮的國家，政府對于經(jīng)濟(jì)和政治的控制仍能帶給跨國公司最嚴(yán)重的損失，政府對于跨國公司來說并非無關(guān)緊要，相反地，跨國公司反倒經(jīng)常要求助于國家來鞏固自身的市場實(shí)力和地位。

3.結(jié)論

目前更加沒有明確的證據(jù)顯示，歐洲福利國家在面對全球化的相似壓力時(shí)，有出現(xiàn)所謂的全面趨同“福利向下競爭”，不同類型的福利國家體制仍然保有其明顯的特性。顯然，有關(guān)政府福利角色的論述與福利體制的典型轉(zhuǎn)移，正朝向一個(gè)新的方向調(diào)整。大體上來說，當(dāng)傳統(tǒng)國家面對到向全球化發(fā)展趨勢這樣的全面挑戰(zhàn)時(shí)，過去那種以福特式工廠為基本模型的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，透過支持男性養(yǎng)家模式的增強(qiáng)男性勞工階級利益，強(qiáng)調(diào)國家、社會與福利之間的團(tuán)結(jié)角色，過去所秉持的干預(yù)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，隨著全球化的開放競爭與資金快速流動(dòng)跨越疆界，已經(jīng)逐漸無法收效，取而代之的是朝向因應(yīng)全球化市場競爭為主的福利體系演變，包括推動(dòng)積極的就業(yè)促進(jìn)方案，工作福利路線，以及更加強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)效益的福利支出。以需求出發(fā)所維持的傳統(tǒng)特定對象殘補(bǔ)式福利，自然無法再滿足公眾的普及福利需求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中透過福利促進(jìn)生產(chǎn)的積極性，并需兼顧社會公義平等的基礎(chǔ)與價(jià)值，保障公民身份的社會契約權(quán)利才是開源之策。

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