“河長制”不能代替流域管理

劉波

今年，北京市在海淀區(qū)2015年啟動“河長制”的基礎(chǔ)上，全面實施“河長制”，似乎讓北京人看到了水環(huán)境治理的希望。

“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。通過河長制，本來無人愿管、被肆意污染的河流，變成懸在“河長”們頭上的達(dá)摩克利斯之劍。在中國“水危機(jī)”嚴(yán)峻的當(dāng)下，似乎是一個催生河清水綠的可行制度。

“河長制”由江蘇省無錫市于2007年首創(chuàng)。它是在太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自加壓力的舉措。2008年，江蘇省政府決定在太湖流域推廣“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系。隨后，淮河流域、滇池流域的一些省市也紛紛設(shè)立“河長”。

長期以來，對環(huán)境質(zhì)量的指責(zé)，很大程度上是針對環(huán)保部門的。但在事實上，環(huán)保部門由于行政權(quán)限、技術(shù)手段、人員配備等限制，對于涉及環(huán)境的各方面掌控、調(diào)度往往力不從心。環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題，牽涉領(lǐng)域眾多，可謂包羅生產(chǎn)、生活的方方面面。“河長制”的出現(xiàn)，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，其目的在于通過各級行政力量的協(xié)調(diào)、調(diào)度，有力有效地管理關(guān)乎水污染的各個層面。

客觀地說，“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“多頭治水”的不足，傳達(dá)了地方政府重視環(huán)保、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度。特別是在一些水污染較嚴(yán)重的地區(qū)，由黨政一把手“屈尊”擔(dān)任“河長”，親自督辦河流環(huán)保工作，可以震懾環(huán)境違法行為、加大環(huán)境治理力度，從而起到一定的立竿見影之效。

但是，水是活水，一條河的治理需要上下游共同配合。況且，書記、市長們的份內(nèi)工作林林總總，哪一樣都不能怠慢，雖然當(dāng)上“河長”，他們能拿出多少精力對河流治污進(jìn)行精心規(guī)劃，并耗費(fèi)大量時間精力對治污工作進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)？更重要的是，“鐵打的營盤，流水的官”，假若領(lǐng)導(dǎo)高升或調(diào)走了，基層還會積極推行“河長制”嗎？一旦人走政息，河流污染恐怕還是“濤聲依舊”。

“河長制”透露出一種行政權(quán)依賴。它的核心是，當(dāng)某地環(huán)境污染沉疴難返，一些人便開始期待地方主要領(lǐng)導(dǎo)批示或親自過問，以待問題的最終解決。在他們心目中，地方政府成了污染企業(yè)的天敵，成了挽救環(huán)境危局的最后倚靠。殊不知，在一些地方，以問題解決者面目出現(xiàn)的“行政權(quán)力”，往往也是環(huán)境問題的麻煩制造者。

環(huán)保部一位原副部長曾指出：“中國環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，公眾參與的民主法制機(jī)制不足是重要原因，而好的政治理念必須依靠公眾來響應(yīng)，必須依靠公眾參與來落實，必須依靠一套完善的監(jiān)督機(jī)制來貫徹?！边@番講話擊中了當(dāng)前的制度軟肋——公眾既無法在發(fā)展之初，以公民意志來選擇環(huán)保之路；也同樣無法在污染危害發(fā)生后，讓消極怠慢、不負(fù)責(zé)任的官員讓出權(quán)位，讓昧著良心、肆意排污的企業(yè)傾家蕩產(chǎn)。

挽救中國的環(huán)境危局，絕不能單靠行政權(quán)力單槍匹馬。要尋找中國可持續(xù)的治水模式，首先要改變行政條塊分割、九龍治水的現(xiàn)狀，創(chuàng)新涉水領(lǐng)域行政體制，建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)提高涉水行政能力；其次建立流域管理法律體系，制定流域治理行動時間表；第三建立流域上下游對話機(jī)制，吸收全社會成員參與流域治理行動。

（作者為中國海綿城市先行倡導(dǎo)者、反城鄉(xiāng)硬化運(yùn)動發(fā)起人）