對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的探討

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摘要：為有效提高我國(guó)行政事業(yè)單位的管理水平，內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施具有重要意義。建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度，一方面可以有效促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理水平的不斷提高，另一方面對(duì)于事業(yè)單位公共服務(wù)效率及質(zhì)量的改善也具有一定的推動(dòng)作用，進(jìn)而也有利于推進(jìn)我國(guó)行政事業(yè)單位高效廉潔的建設(shè)，為建設(shè)服務(wù)型政府打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本文對(duì)我國(guó)內(nèi)部控制制度的發(fā)展做簡(jiǎn)要回顧，著重對(duì)內(nèi)部控制制度的不足提出了相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；不足；對(duì)策；

我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的實(shí)施，促使各事業(yè)單位對(duì)于企業(yè)內(nèi)部控制制度都有了一個(gè)更為深入的認(rèn)識(shí)和理解；但目前很多因素的綜合影響，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的落實(shí)過(guò)程中暴露出了越來(lái)越多的問(wèn)題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中，形成不敢腐懲戒機(jī)制，不能腐防范機(jī)制，不易腐保障機(jī)制。”內(nèi)部控制的基本原則就是形成相互監(jiān)督，相互制衡的權(quán)力約束機(jī)制。因此，行政事業(yè)單位積極實(shí)施《規(guī)范》，對(duì)推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府和現(xiàn)代國(guó)家依法治國(guó)的思想有著重要意義。

一、我國(guó)國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制制度的發(fā)展

在20世紀(jì)50年代，也是我國(guó)的建國(guó)初期，對(duì)于內(nèi)部控制的概念也是處于萌芽階段，內(nèi)部控制的作用也僅僅是賬目核對(duì)和職權(quán)的分工方面，還停留在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的基礎(chǔ)內(nèi)容上。并且只有少數(shù)一些工作單位才會(huì)建立起內(nèi)部控制，效果可見一斑。具有里程碑意義的行政規(guī)定于1996年12月下發(fā)的《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第九號(hào)一一內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，這一規(guī)定體現(xiàn)了我國(guó)正在不斷的加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的規(guī)范建設(shè)，明確了內(nèi)部控制的意義，也使得我國(guó)正式步上了現(xiàn)代內(nèi)部控制建設(shè)的道路。第一部關(guān)于內(nèi)部控制要求的法律頒布于2000年7月的新《會(huì)計(jì)法》，嚴(yán)格規(guī)定了，工 作單位必須建立、健全會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度。2008年發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》并在次年開始在上市公司推行。2010年五部委發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范〔試行〉》并于2014年全面施行。這些制度的一步步完善都體現(xiàn)出了我國(guó)不斷的推進(jìn)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立。我國(guó)在從建國(guó)以來(lái)，一直在建立、健全關(guān)于內(nèi)控制度的規(guī)范，這些做法都為內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)作出了重大的貢獻(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的不足

盡管國(guó)家如今對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的重視度越來(lái)越高，但是真正落實(shí)到各個(gè)行政事業(yè)單位里還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政事業(yè)單位卻沒(méi)有對(duì)內(nèi)控制度有著充分的重視態(tài)度，仍只是停留應(yīng)付在我國(guó)制定的制度上面。

（一）內(nèi)部員工分工不科學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

在我國(guó)行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，對(duì)于自身單位的職能要求、業(yè)務(wù)性質(zhì)及所承擔(dān)的公 共角色等內(nèi)容大部分的事業(yè)單位沒(méi)有進(jìn)行綜合的考慮，造成單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置也未按照科學(xué)精簡(jiǎn)、制衡、透明的原則去進(jìn)行，嚴(yán)重導(dǎo)致了目前在單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的簡(jiǎn)單化和粗放化等特點(diǎn)；另外，在單位中，對(duì)于各個(gè)部門的權(quán)責(zé)分配也沒(méi)有一個(gè)清晰地界定，出現(xiàn)了部分部門權(quán)責(zé)的過(guò)于集中以及職能交叉、不順暢的信息溝通等問(wèn)題。

（二）內(nèi)部控制方法落后、員工素質(zhì)參差不齊

員工素質(zhì)的參差不齊，嚴(yán)重限制了內(nèi)部控制規(guī)范的有效落實(shí)。如在部分行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門的工作人員往往都是從其他辦公室或部門調(diào)配過(guò)來(lái)，員工自身根本不具備任何財(cái)務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，由于自身知識(shí)技能的欠缺及 較低的業(yè)務(wù)能力，使其嚴(yán)重缺乏對(duì)于財(cái)務(wù)違法行為的辨識(shí)能力及拒絕能力；另外，目前在我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部，嚴(yán)重缺乏一套科學(xué)合理的內(nèi)部控制信息化管理手段及高效的綜合評(píng)估體系，使得當(dāng)前內(nèi)控人員的工作水平及員工素質(zhì)根本無(wú)法達(dá)到時(shí)代發(fā)展的要求，最終導(dǎo)致單位對(duì)于內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行力的嚴(yán)茁不足，更無(wú)法達(dá)到良好的規(guī)范效果。

（三）內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的不合理設(shè)計(jì)、員工內(nèi)控意識(shí)有待加強(qiáng)

由于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理人員對(duì)內(nèi)部控制的重要性沒(méi)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)， 使得很大部分管理者都會(huì)持有一種無(wú)所謂的態(tài)度，嚴(yán)重忽略掉了內(nèi)部制度建設(shè)；而有些單位雖然制定的一套內(nèi)部控制制度，但它僅限于文件形式，追求形式，未能有效地實(shí)行；還有部分單位，在內(nèi)部控制制度的制定過(guò)程中，由于未能有效結(jié)合自身單位的實(shí)際情況，也沒(méi)有綜合考慮內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，造成內(nèi)部控制制度的制定過(guò)程過(guò)于草率，即使完成了內(nèi)部控制制度的制定，但卻具備很多的不合理；甚至部分單位還會(huì)以行政命令來(lái)取代制度政策，造成有章不循、違章不究的現(xiàn)象日益普遍。

（四）監(jiān)督機(jī)制的不健全，造成內(nèi)部約束的軟化

對(duì)于內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督制衡是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，但目前我國(guó)大部分行政單位還沒(méi)有形成一個(gè)相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制；同時(shí)，在內(nèi)部控制規(guī)范具體的實(shí)施過(guò)程中，由于在日常管理工作中制衡機(jī)制未得到有效的融入，造成決策、監(jiān)督及執(zhí)行等工作的相互分離。在個(gè)別單位還存在著領(lǐng)導(dǎo)凌駕于內(nèi)控制度之上的不合理現(xiàn)象。

三、對(duì)于完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)員工的培訓(xùn)工作，堅(jiān)持內(nèi)控方法的不斷創(chuàng)新

首先，各單位都要積極的做好內(nèi)控規(guī)范的培訓(xùn)和宣傳工作，塑造一個(gè)良好的內(nèi)控氛圍；加大對(duì)單位內(nèi)控工作人員的培訓(xùn)力度，不斷提高其專業(yè)技能及素質(zhì)水平，確保各項(xiàng)內(nèi)控工作任務(wù)的圓滿完成，有效推動(dòng)內(nèi)部控制規(guī)范的順利實(shí)施；另外，有效的借助信息化等高新技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制手段的不斷創(chuàng)新，將各項(xiàng)日常管理工作有效地整合到同一平臺(tái)上來(lái)，改善之前信息不對(duì)稱、分塊管理等局面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范化和程序化。

（二）改善內(nèi)部審計(jì)

必須保證好內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，使得審計(jì)部門不受到其他的制約，能真正發(fā)揮出審計(jì)部門的作用，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部財(cái)務(wù)有著很大的了解優(yōu)勢(shì)，并且以內(nèi)部控制作為審計(jì)的對(duì)象，這一做法能有效的對(duì)內(nèi)穌控制的每一工作過(guò)程進(jìn)行針對(duì)性的審計(jì)作用，及時(shí)追蹤內(nèi)控的動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)所在的問(wèn)題，并加以控制，降低風(fēng)險(xiǎn)。在監(jiān)督機(jī)剎上應(yīng)讀逢立健全監(jiān)督崗位責(zé)任制制度，達(dá)到相互聯(lián)系，相互制約的員工關(guān)系，避免某一人員的潛力過(guò)重，不利于對(duì)內(nèi)控的監(jiān)督。凡是涉及到重大的決定，需要員工進(jìn)行集體審批。

（三）完善一整套的監(jiān)督體系

在加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)，必須要外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，共同協(xié)助行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)完善的內(nèi)部控制體系。外部監(jiān)督主要是指定期、定相對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作事后的檢查和評(píng)價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督主要是由內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)事前、事中的內(nèi)控工作的監(jiān)督。確保事前、事中、事后整過(guò)程的有效開展監(jiān)督工作。全方位、立體化的對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督事業(yè)單位是否依照內(nèi)控制度規(guī)范開展內(nèi)控工作，提高執(zhí)行力度，規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）健全單位內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)、權(quán)責(zé)劃分要科學(xué)合理

嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范的統(tǒng)一要求及權(quán)責(zé)明確的基本原則，各行政事業(yè)單位都要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合自身單位的業(yè)務(wù)需求及管理職能合理的進(jìn)行內(nèi)部 機(jī)構(gòu)的設(shè)置，同時(shí)對(duì)于各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)要嚴(yán)格明確，有效加強(qiáng)對(duì)單位 內(nèi)部重要崗位及薄弱環(huán)節(jié)的控制，從而形成一套制度管權(quán)、權(quán)責(zé)清晰的內(nèi)部控制體系；另外，因?yàn)槭聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)工作屬于一復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，它需要包括財(cái)務(wù)、人力、審計(jì)等多個(gè)部門的共同配合，從而形成一個(gè)良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施過(guò)程中，能夠分工協(xié)作，形成一股合力。

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（作者單位：河南省交通運(yùn)輸廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心 ）