淺談環(huán)境公益訴訟的原告資格問題

摘 要 訴訟當事人適格問題是引起民事訴訟程序的重要條件，所以原告適格問題便成了公益訴訟的核心問題之一。整個公益訴訟制度能否最終得到確定的前提條件之一就是原告資格的認定。在我國《民事訴訟法》修改后，環(huán)境公益訴訟制度在法律上得以確定，但關于訴訟中的原告資格問題在司法實踐中仍是一個很大的問題。本文對環(huán)境公益訴訟中的原告資格問題進行了分析并提出了建議。

關鍵詞 環(huán)境公益訴訟 原告資格 社會團體

作者簡介：賀波，解放軍西安政治學院，研究方向：刑法與軍事刑法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-133-02

一、 環(huán)境公益訴訟原告概述

（一）環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟制度，概念上是指法定的機關或組織，對侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度。亦即環(huán)境公益訴訟是相關主體基于維護公共利益而在污染環(huán)境的行為損害公共利益時，提起公益訴訟。如果是因個人利益受到侵害而提起的環(huán)境侵權之訴則屬于普通的訴訟案件，而不屬于環(huán)境公益訴訟受案范圍之內。

（二）我國現行《民事訴訟法》關于公益訴訟原告的規(guī)定

有的地方法院和檢察院在《民事訴訟法》修訂之前就出臺了與公益訴訟案件相關的一些規(guī)定。在2008年11月，無錫市中級人民法院和無錫市檢察院就共同出臺了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，該試行規(guī)定明確人民檢察院是環(huán)境公益訴訟的原告，還進一步明確了人民檢察院對環(huán)境公益訴訟的受案范圍。

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向法院提起訴訟。”這一規(guī)定直接作出了關于公益訴訟的規(guī)定，使得我國的公益訴訟有法可依。但本規(guī)定僅概括性的規(guī)定了有關機關和社會團體可以提出公益訴訟，并沒有明確原告的范圍。由于公益訴訟不僅僅包括針對污染環(huán)境和保護消費者權益的行為提起的訴訟，還包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等眾多方面的內容，也就是說原告的主體資格具有多樣化的特征，通過列舉的方式可能對某些社會公共利益的保護有所疏忽，因而新修改的民事訴訟法中用概括式的方式確定了公益訴訟的原告。這種方式體現了立法的嚴謹性和慎重性，但有關機關和社會團體可以作為公益訴訟原告提起訴訟的規(guī)定，導致公益訴訟的司法操作性不強。在這個框架下，訴訟的原告很難在公益訴訟中確定下來，法院也在受理公益訴訟的案件中擁有太大的裁量權，使新法的規(guī)定難以落到實處。

二、對我國環(huán)境公益訴訟原告是否適格的分析

在我國現行法律的規(guī)定與司法實踐的基礎上，借鑒其他國家環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的相關規(guī)定，筆者認為可能具有原告資格而提起環(huán)境公益訴訟的主體大概有四類，分別是行政機關、檢察機關、民間環(huán)保組織和公民。

（一）行政機關

我國法律僅規(guī)定相關機關可以作為環(huán)境公益訴訟的原告而提起訴訟，但在近年來的司法實踐中，環(huán)境公益訴訟中的原告大都是行政機關（多為政府或者環(huán)保部門）。筆者認為環(huán)境公益訴訟在保持其民事公益訴訟性質的情況下，環(huán)境侵權案件中政府是可以作為原告進入訴訟程序的。政府和環(huán)境保護部門具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，有利于在訴訟中維護環(huán)境公共利益。

1.行政機關擁有強大的行政職權，能夠掌握大量的信息與社會資源，在收集證據方面是其他社會團體作為原告所不可比擬的，勝訴可能性更大。

2.行政機關背后有當地的檢察機關支持起訴，民眾也會對這項利民的訴訟進行支持。

3.政府和行政機關擁有國家職權，造成環(huán)境污染的企業(yè)作為被告是受其管理和控制的，雙方的訴訟地位平等但社會政治地位不平等，原告強大的社會政治地位使此項訴訟勝訴的可能性更大。

（二）人民檢察院

基于檢察機關在我國是法律的監(jiān)督機關，所以我國現行法律中并沒有規(guī)定檢察機關可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，但在很多國家就明文規(guī)定了檢察機關是環(huán)境公益訴訟中最主要的原告。如《法國民事訴訟法》規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會”，“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟”。西方國家檢察機關在本質上是政府的組成部門，檢察院是作為特定的國家代表，其提起的環(huán)境公益訴訟屬于國家訴訟，其性質相當于我國的行政機關提起的環(huán)境公益訴訟。雖然我國的檢察機關獨立于行政機關之外，但作為法律的監(jiān)督機關，更有義務來保護社會整體的公共利益。

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，直接對造成環(huán)境污染的當事人提起訴訟，即可以直接提起環(huán)境公益訴訟，也可以在刑事訴訟中以附帶民事訴訟的方式提起環(huán)境公益訴訟。在其直接提起訴訟時，可以與其他具有原告資格的主體作為共同原告提起環(huán)境公益訴訟。

（三）社會團體

我國《社會團體登記管理條例》明確規(guī)定，必須要向相關部門提交主管部門的批準文件才能成立一個合法的社會團體。由于審批方面的不嚴謹，我國有很多關于環(huán)境保護方面的社會團體，五花八門但又未分門別類，所以到底哪個或者哪些社會團體可以代表社會公共利益成為環(huán)境公益訴訟的原告，法律并沒有明確的規(guī)定，導致此規(guī)定的可操作性并不強，在司法實踐中法院并不能直接根據此規(guī)定對社會團體提起的環(huán)境公益訴訟予以受理。在新《民事訴訟法》頒布后，環(huán)保部的下屬機構中華環(huán)保聯合會是被公認為最適合擔當環(huán)境公益訴訟被告的主體，中華環(huán)保聯合會是一個經國務院批準，民政部注冊，環(huán)境保護部主管，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結成的、非營利性的、全國性的社團組織。作為一個環(huán)保的社團組織向普通法院提起的3起環(huán)境公益訴訟，至今沒有一項被立案，可見雖然法律有明確規(guī)定社會團體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，但在具體司法實踐中法律仍沒有明確和保障民間環(huán)保組織作為公益訴訟原告的地位。地方法院對該類社會團體提起的環(huán)境公益訴訟不予受理的理由是法律或者相關司法解釋沒有明文規(guī)定哪些社會團體組織可以就環(huán)境公共侵權提起環(huán)境公益訴訟，法官對此沒有自由裁量權。

因而，社會團體作為環(huán)境公益訴訟的原告，有其存在的合法性，但仍需要法律的明確規(guī)定。

（四）公民

在我國現行法律并沒有普通公民可以提起環(huán)境公益訴訟的相關規(guī)定。我國法院對于普通公民提起的環(huán)境公益訴訟一般因缺乏法律根據而裁定不予受理。而美國是最早確定公民訴訟制度的國家。美國《聯邦水污染控制法》第1365條規(guī)定任何公民都可以提起一個民事訴訟控告指控違反本卷制定的排放標準或限制的任何人，但對本條中的公民作了解釋和限制，“公民”是指其利益正受到或可能受到不利影響的一人或多個人。美國的《清潔空氣法》第304條中規(guī)定，任何人都可以自己名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。雖然國外的立法都偏向于國外的公民也有提起環(huán)境公益訴訟的權利，但我認為在我國普通公民不應享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。

首先，環(huán)境污染問題一般涉及的范圍較廣，其舉證很困難，作為一個普通民眾難以承擔舉證責任，往往不能得到關鍵證據。在訴訟過程中，較之于被告而言會處于弱勢地位。

其次，普通公民的訴訟目的是為了維護公共環(huán)境利益，也可以向有環(huán)境公益訴訟原告資格的主體提出建議，即可以向環(huán)境保護部門提出建議，請求其代為起訴，并不一定需要親力親為，其訴訟的原告具有可替代性，只要達到最終的訴訟目的即可。再次，這里提起環(huán)境公益訴訟的普通公民并不是該環(huán)境污染案件的受侵害者， 環(huán)境污染案件的受侵害者可以提起普通的環(huán)境侵權之訴，因而沒有規(guī)定公民可以作為環(huán)境公益訴訟原告的必要性。

最后，普通公民人數眾多，若規(guī)定都可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，可能造成法院受理此類案件過多，也可能產生重復起訴的情形。根據我國的國情，法院應受理的案件過多，民眾人數眾多，從減輕法院案件負擔角度也不宜規(guī)定公益訴訟。

我認為雖然國外許多國家的法律確定了普通公民作為環(huán)境公益訴訟的原告的資格。但是就我國的具體情形而言，普通公民仍不宜具有環(huán)境公益訴訟原告的資格。

三、確定環(huán)境公益訴訟原告資格的法律措施

按照《民事訴訟法》第一百一十九條起訴條件的相關規(guī)定可知，原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。本法第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向法院提起訴訟。”由此可見，我國《民事訴訟法》第一百一十九條關于起訴條件的規(guī)定與第五十五條關于公益訴訟的規(guī)定存在沖突。第一百一十九條中規(guī)定原告必須是與本案有直接利害關系的公民，則排除了公益訴訟規(guī)定的原告的范圍，應當做出一定的修改。根據《法國民事訴訟法典》第1條在規(guī)定“唯有當事人可以提起訴訟”之前，附加了“除法律另有規(guī)定之情形外”的條件。我國的《民事訴訟法》中也可以在第一百一十九條規(guī)定“法律另有規(guī)定的除外”來排除第五十五條中關于公益訴訟原告的相關規(guī)定。

我國《民事訴訟法》第五十五條確定了環(huán)境公益訴訟的法律地位，在民事訴訟法司法解釋中應進一步明確環(huán)境公益訴訟中原告的地位。對于原告資格的確定可以參照國外法律的相關規(guī)定，明確我國公益訴訟的主體資格，在立法中并不需要采用列舉的方法規(guī)定相關的主體資格，可以通過限定一定的條件來規(guī)定符合條件的主體作為公益訴訟的原告。民事訴訟法的司法解釋中規(guī)定的符合原告資格的主體是關于公益訴訟的。而對于具體的環(huán)境公益訴訟的原告可以在修改環(huán)境法時加以規(guī)定，我國《民事訴訟法》可以借鑒學習國外關于環(huán)境公益訴訟的優(yōu)良經驗，將環(huán)境公益訴訟的適格原告規(guī)定于《環(huán)境保護法》的基本法或分類法中。我國目前在《環(huán)境保護法修正（草案）》第7條中明確規(guī)定縣級以上環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。強化了環(huán)保部門的環(huán)保職能，對于其他的環(huán)境公益訴訟的原告也可以直接在修訂環(huán)境保護法時予以直接規(guī)定。

四、結語

面對當前我國立法、司法實踐中環(huán)境公益訴訟的原告資格難以確定的現狀，在立法中解決原告規(guī)定模糊不定的問題是最有效的措施，通過立法確定行政機關，人民檢察院，社會團體在環(huán)境公益訴訟中的原告地位，不僅有利于環(huán)境公益訴訟相關制度的完善，也有利于在司法實踐中法院有明確的法律依據來受理與判決環(huán)境公益訴訟，最終利于真正的實現通過提起環(huán)境公益訴訟來達到保護公共環(huán)境的目的。

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