基層檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為制度落實(shí)的思考

許文輝 郭瑋

內(nèi)容摘要：黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。2014年12月至2015年12月底，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展了為期1年的規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作，重點(diǎn)整治司法不規(guī)范突出問(wèn)題，全面展現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為的決心和信心，而基層檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)是發(fā)揮基礎(chǔ)與主力軍作用，具有充分的話語(yǔ)權(quán)。

關(guān)鍵詞：基層檢察院 規(guī)范司法 執(zhí)法公信力 執(zhí)法 制度 隊(duì)伍 監(jiān)督

1997年，中共十五大正式提出了“依法治國(guó)”的概念，其基本含義就是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國(guó)家，而不是依照個(gè)人意志。“依法治國(guó)”是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和人民當(dāng)家作主的根本保證。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》指出，“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。依法治國(guó)是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。社會(huì)穩(wěn)定是人民的最高利益，是我們各項(xiàng)事業(yè)得以順利發(fā)展的前提。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，法令行則國(guó)治國(guó)興，法令馳則國(guó)亂國(guó)衰。保持穩(wěn)定，最根本的辦法是實(shí)行法治。

一、《北京市東城區(qū)人民檢察院規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作方案》的基本內(nèi)容

為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)和市委十一屆六次全會(huì)精神，鞏固和深化全市檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范司法專項(xiàng)工作成果，提高嚴(yán)格規(guī)范公正文明司法能力，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)司法公信力，北京市東城區(qū)檢察院于2015年全年開(kāi)展了為期1年的規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作，并制定了《北京市檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法行為專項(xiàng)整治工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），作為基層檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為活動(dòng)的制度化成果，該《方案》對(duì)如何規(guī)范執(zhí)法行為進(jìn)行了全面指導(dǎo)，并對(duì)2015年全年工作進(jìn)行了整體部署?！斗桨浮窂乃痉ㄗ黠L(fēng)、司法紀(jì)律以及司法行為等方面列舉了有可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為，以便使干警對(duì)照自己的行為，防止這些現(xiàn)象的發(fā)生。這些不規(guī)范行為主要包括：

（一）司法作風(fēng)方面

司法作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，特權(quán)思想、霸道作風(fēng)嚴(yán)重。接待當(dāng)事人、舉報(bào)人、辯護(hù)人、代理人和來(lái)訪群眾態(tài)度生硬、敷衍塞責(zé)、冷硬橫推。違反規(guī)定使用警車、警具，濫用警燈、警笛、警報(bào)器，故意違反交通法規(guī)。為追求考評(píng)成績(jī)而弄虛作假，編造數(shù)據(jù)，重?cái)?shù)據(jù)輕效果，違規(guī)辦案。發(fā)送無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容和意義的檢察建議、糾正違法通知書(shū)。

（二）司法紀(jì)律方面

受利益驅(qū)動(dòng)，越權(quán)辦案，違規(guī)插手經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；私下接觸當(dāng)事人及律師，泄露案情或幫助打探案情，或受人之托、干預(yù)辦案，利用檢察權(quán)獲取個(gè)人好處；接受吃請(qǐng)、收受賄賂、以案謀私，辦關(guān)系案、人情案、金錢案；不按規(guī)定佩戴、使用執(zhí)法記錄儀。出庭、提訊不按規(guī)定著檢察制式服裝。違規(guī)著檢察制式服裝到娛樂(lè)和公共場(chǎng)所進(jìn)行娛樂(lè)或休閑活動(dòng)。

（三）司法行為方面

案件線索久拖不查、久查不結(jié)，造成纏訪纏訴。職務(wù)犯罪偵查案件違規(guī)“借用”審查逮捕辦案時(shí)間。搜查工作不規(guī)范。訊問(wèn)職務(wù)犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實(shí)不到位，存在不供不錄、先審后錄、自問(wèn)自錄、單人訊問(wèn)、錄音錄像資料不及時(shí)歸檔等問(wèn)題。指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施適用不規(guī)范，對(duì)一些限制性規(guī)定擅自變通執(zhí)行。不嚴(yán)格執(zhí)行辦案安全防范制度。批捕引導(dǎo)偵查、公訴提前介入偵查、上下級(jí)案件請(qǐng)示和指導(dǎo)、檢委會(huì)研究案件、司法機(jī)關(guān)之間溝通等工作不規(guī)范，責(zé)任不清。統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用能力有待進(jìn)一步規(guī)范和提高。不按規(guī)定將案件錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)而“體外循環(huán)”。案件信息填錄不準(zhǔn)確、不完整。法律文書(shū)制作不規(guī)范，不按規(guī)定及時(shí)送達(dá)和接收法律文書(shū)。應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的程序性案件信息、法律文書(shū)、重大案件信息不及時(shí)公開(kāi)。應(yīng)當(dāng)屏蔽的信息未進(jìn)行處理。辦案超期或未及時(shí)點(diǎn)擊統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)造成系統(tǒng)顯示超期以及其他統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用不規(guī)范問(wèn)題。辦案保密工作亟需加強(qiáng)；案卷材料及電子密鑰保管不當(dāng)。卷宗不及時(shí)歸檔。移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)內(nèi)外網(wǎng)混用；不依法聽(tīng)取當(dāng)事人和律師意見(jiàn)，不認(rèn)真做好釋法說(shuō)理工作。對(duì)犯罪嫌疑人立案、采取或變更強(qiáng)制措施后不嚴(yán)格執(zhí)行訊問(wèn)、告權(quán)程序。不按規(guī)定及時(shí)通知家屬、辯護(hù)人。不嚴(yán)格執(zhí)行詢問(wèn)程序，詢問(wèn)時(shí)間掌握不嚴(yán)格，超時(shí)詢問(wèn)。對(duì)律師申請(qǐng)會(huì)見(jiàn)、閱卷等合法要求無(wú)故推諉、拖延甚至刁難，違法違規(guī)限制律師權(quán)利；濫用強(qiáng)制措施，刑訊逼供、違法取證，搞超時(shí)訊問(wèn)、疲勞審訊、超期羈押，體罰或變相體罰。違法查封扣押凍結(jié)處理涉案財(cái)物，扣押財(cái)物不及時(shí)移送贓證物管理部門。對(duì)已結(jié)案件的涉案財(cái)物不及時(shí)發(fā)還或處理。

根據(jù)《方案》的要求，全院干警在規(guī)范執(zhí)法行為活動(dòng)中緊緊圍繞上述三個(gè)方面的問(wèn)題展開(kāi)對(duì)照檢查及整改落實(shí)。其間召開(kāi)了民主生活會(huì)和組織生活會(huì)，開(kāi)展了深刻的批評(píng)與自我批評(píng)，觸及靈魂、正視矛盾，達(dá)到了“紅紅臉、出出汗”的效果。之后針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題制定了解決方案，完善了各項(xiàng)具體制度，并確保整改到位。此外，還健全了檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法的制度機(jī)制，并將其作為專項(xiàng)整治工作的重要成果和考核標(biāo)準(zhǔn)。各部門在查擺問(wèn)題、研究整改的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有辦案管理制度規(guī)范進(jìn)行梳理，當(dāng)立則立、該修則修，使制度規(guī)范易懂易記，接地氣、可操作。通過(guò)上述舉措，初步達(dá)到了規(guī)范司法理念、完善司法機(jī)制，提升司法水平的效果。

二、對(duì)規(guī)范行為執(zhí)法的體會(huì)收獲

（一）思想建設(shè)方面

2015年1月，曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持用中央精神統(tǒng)一思想和行動(dòng)，樹(shù)立改革大局觀。要把思想政治工作貫穿改革始終，加強(qiáng)對(duì)改革的正面宣傳和輿論引導(dǎo)，努力為改革營(yíng)造環(huán)境、凝聚人心、增強(qiáng)合力。根據(jù)曹建明檢察長(zhǎng)講話精神，我們要著重做好以下幾點(diǎn)：（1）強(qiáng)化執(zhí)法為民理念，堅(jiān)持依靠人民群眾推進(jìn)公正規(guī)范司法。在全面推進(jìn)依法治國(guó)新的形勢(shì)下，我們要從理論和實(shí)踐的結(jié)合上，深刻認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉這一重要論斷，牢固樹(shù)立一切為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民的理念。堅(jiān)持把以民為本、司法為民，真正把人民放在心中最高的位置，真正做到以最廣大人民利益為念，真正把人民作為檢察工作的最高裁決者，使各項(xiàng)檢察工作充分體現(xiàn)人民利益，反映人民愿望，維護(hù)人民權(quán)益，增進(jìn)人民福祉。（2）堅(jiān)持中國(guó)特色的法治理念，樹(shù)立法治思維。法治思維是按照法治的理念、原則、精神和邏輯對(duì)遇到的問(wèn)題進(jìn)行思考和分析的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著預(yù)防、查處、懲治犯罪和訴訟監(jiān)督、社會(huì)治理的重要職責(zé)，是法治的踐行者和守護(hù)者。在當(dāng)今規(guī)范執(zhí)法行為的大潮中，檢察干警一定要樹(shù)立法治思維，這是開(kāi)展工作的一切前提。

（二）制度建設(shè)方面

清華大學(xué)周光權(quán)教授認(rèn)為，規(guī)范執(zhí)法行為一定要靠制度，要靠完善的體制機(jī)制。從基層檢察機(jī)關(guān)的角度講，要想健全規(guī)范執(zhí)法行為制度，需要從以下幾個(gè)方面著手：（1）司法行為的規(guī)范化，首先是程序的規(guī)范化。目前的程序法和司法解釋雖然日益科學(xué)，但基層檢察機(jī)關(guān)的辦案流程繁瑣，現(xiàn)有的規(guī)范制度難以滿足實(shí)踐需要。因此，要在現(xiàn)有的法律、司法解釋和制度規(guī)范框架內(nèi)，將日常的每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)進(jìn)一步細(xì)化為制度，讓每一項(xiàng)檢察職能的行使都有明確的規(guī)范可供遵循。因此，我們需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)梳理可能產(chǎn)生辦案瑕疵的各個(gè)環(huán)節(jié)，從控申接待、案件管理、公訴、自偵等關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門入手，健全程序性規(guī)定，明確操作規(guī)范，固化操作流程。促進(jìn)辦案、接待工作的規(guī)范化、專業(yè)化，從源頭上解決隨意司法、粗放司法等突出問(wèn)題，把執(zhí)法責(zé)任明確到每個(gè)人、每一個(gè)崗位。為了規(guī)范司法行為，東城區(qū)檢察院偵查監(jiān)督處目前針對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督工作中的注意事項(xiàng)及易發(fā)生的問(wèn)題組織力量著手編寫(xiě)《偵查活動(dòng)監(jiān)督指引》，旨在通過(guò)該書(shū)及相應(yīng)的培訓(xùn)提升偵監(jiān)干警偵查活動(dòng)監(jiān)督水平，規(guī)范干警執(zhí)法行為。（2）制定規(guī)范性文件之前充分調(diào)研，增強(qiáng)規(guī)范性文件的可操作性和實(shí)用性。規(guī)范性文件的制定雖然效力較法律低，但同立法程序一樣，都要經(jīng)過(guò)全面仔細(xì)的調(diào)查研究、比較借鑒、分析討論、意見(jiàn)征求等。如果沒(méi)有大量的前期工作做鋪墊，制定出來(lái)的規(guī)范性文件便成了無(wú)根之木、無(wú)源之水，對(duì)司法實(shí)踐起不到很好的規(guī)范指導(dǎo)作用，缺乏其應(yīng)有的實(shí)踐意義。因此，我們需要做好前期調(diào)研工作。具體的調(diào)研工作應(yīng)當(dāng)結(jié)合各個(gè)部門工作的實(shí)際情況進(jìn)行，最好由相關(guān)部門的資深檢察官參與制定。同時(shí)，也要考慮到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門之間橫向聯(lián)系的問(wèn)題，在制定某一具體規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能多的聽(tīng)取相關(guān)部門的意見(jiàn)建議。在規(guī)范性文件初稿形成后，可以先試行一段時(shí)間，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)文件的科學(xué)性和可操作性，有任何瑕疵立即改正，有較好的效果則要堅(jiān)持。通過(guò)制定規(guī)范—實(shí)踐規(guī)范—檢驗(yàn)規(guī)范—完善規(guī)范的形式開(kāi)展工作。（3）健全責(zé)任認(rèn)定與追究方面的規(guī)范性文件。雖然規(guī)范執(zhí)法行為專項(xiàng)活動(dòng)正式展開(kāi)時(shí)間并不長(zhǎng)，規(guī)范執(zhí)法一直都是眾多基層檢察機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)，有些基層院還制定了紀(jì)檢監(jiān)察方面的規(guī)范性文件，將不規(guī)范的執(zhí)法行為納入紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督范圍。

（三）隊(duì)伍建設(shè)方面

檢察干警是檢察工作發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要保障，加強(qiáng)對(duì)檢察隊(duì)伍的管理，促進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)，是關(guān)系到檢察事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。曹建明檢察長(zhǎng)要求，要始終把隊(duì)伍建設(shè)作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程來(lái)抓，全面貫徹從嚴(yán)治檢要求，以正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化為方向，大力加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，曹建明檢察長(zhǎng)還指出，司法不規(guī)范問(wèn)題更多發(fā)生在基層，有些不規(guī)范的“頑癥”還根深蒂固，基層院加強(qiáng)司法規(guī)范化建設(shè)具有必要性和緊迫性。為了建設(shè)好基層檢察隊(duì)伍，以高素質(zhì)的檢察隊(duì)伍實(shí)踐好規(guī)范司法，我們需要做到以下幾點(diǎn)：（1）思想政治建設(shè)的首要位置不可動(dòng)搖。在檢察隊(duì)伍建設(shè)的全部工作中，思想政治建設(shè)始終處于牽一發(fā)而動(dòng)全身的首要位置。思想政治建設(shè)力度的強(qiáng)弱，質(zhì)效的高低，很大程度上決定了檢察隊(duì)伍建設(shè)的成敗。一些基層檢察機(jī)關(guān)以黨建帶隊(duì)建的做法值得提倡，黨員干警是檢察隊(duì)伍的主體，抓好黨建就抓住了檢察隊(duì)伍的主流。通過(guò)各種黨日活動(dòng)，如組織參觀紅色教育基地，重溫入黨誓詞，集體學(xué)習(xí)黨的理論等，增強(qiáng)了黨建工作吸引力，提高了黨建工作實(shí)效，增強(qiáng)了隊(duì)伍的凝聚力和向心力，提高了隊(duì)伍的思想政治品質(zhì)。（2）創(chuàng)新教育培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)素質(zhì)提升。過(guò)去，很多基層檢察機(jī)關(guān)教育培訓(xùn)的模式一般是灌輸式，并沒(méi)有達(dá)到最佳的培訓(xùn)效果。所以要充分放開(kāi)基層檢察機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，以執(zhí)法規(guī)范化為契機(jī)，鼓勵(lì)開(kāi)展更多的研討式、體驗(yàn)式、自主式、鼓勵(lì)式教育培訓(xùn)模式。除了創(chuàng)新教育培訓(xùn)形式之外，還要完善內(nèi)容，注重培訓(xùn)的實(shí)用性和可操作性。要大力增加程序合法的教育內(nèi)容，一方面提升干警的規(guī)范執(zhí)法意識(shí)，另一方面教育干警如何規(guī)范辦案以及面對(duì)不同的情形應(yīng)當(dāng)怎樣應(yīng)對(duì)。此外，還要推行學(xué)習(xí)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)自主學(xué)習(xí)并取得一定成果的干警以及深刻踐行執(zhí)法規(guī)范化，敢于并善于法律監(jiān)督的干警，要給予表彰及一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)形成人人愛(ài)學(xué)習(xí)，處處講規(guī)范的風(fēng)氣。（3）內(nèi)外監(jiān)督，雙管齊下，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化的深入。一方面要自覺(jué)接受外部監(jiān)督，牢固樹(shù)立監(jiān)督者更要自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)，自覺(jué)接受人民監(jiān)督員及群眾對(duì)案件的監(jiān)督。正確處理監(jiān)督與配合的關(guān)系，自覺(jué)接受公、法機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督。進(jìn)一步加大檢務(wù)公開(kāi)的廣度和深度，對(duì)于可以公開(kāi)的事項(xiàng)盡量公開(kāi)，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果一律公開(kāi)，擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)。另一方面要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，除了通過(guò)日常教育促進(jìn)干警保持政治清醒，信念堅(jiān)定之外，還要高度重視制度建設(shè)，特別是績(jī)效考核制度建設(shè)，以此來(lái)帶動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化。應(yīng)當(dāng)適應(yīng)檢察權(quán)行使的新要求，增加績(jī)效考核制度中辦案程序考核的的內(nèi)容，加大程序合法性占整體考核的比值權(quán)重，對(duì)違法程序的案件及責(zé)任人給予嚴(yán)厲的扣分處罰。程序性指標(biāo)考核的適用范圍和適用效果尚在探索之中，但其必將促進(jìn)程序價(jià)值在實(shí)體案件中的凸顯。檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核制度程序性回歸的突破點(diǎn)體現(xiàn)在考核程序和考核結(jié)果的公開(kāi)，可依托平時(shí)考核，如案件管理系統(tǒng)，在案件辦理過(guò)程中同時(shí)啟動(dòng)和運(yùn)行考核系統(tǒng)，將案件辦理的各個(gè)階段及辦案人員的執(zhí)法行為納入考核者的監(jiān)測(cè)范圍，嚴(yán)防認(rèn)為操縱及規(guī)避行為，通過(guò)監(jiān)測(cè)考核過(guò)程和結(jié)果的網(wǎng)上公示，督促相關(guān)人員嚴(yán)格要求自己，實(shí)現(xiàn)程序正義和執(zhí)法規(guī)范化。