如何清理僵尸企業(yè)

聶輝華　江艇　張雨瀟　方明月

如果國企一味做大，必然陷入產(chǎn)能擴張的囚徒困境，必然導致更多產(chǎn)能過剩，

從而產(chǎn)生更多僵尸企業(yè)

僵尸企業(yè)產(chǎn)生的原因

理解僵尸企業(yè)產(chǎn)生的機制，才能對癥下藥，最終消滅僵尸企業(yè)，讓市場在資源配置過程中起決定性作用，讓市場真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。我們認為，導致僵尸企業(yè)出現(xiàn)的主要原因有以下幾點。

1.政企合謀。僵尸企業(yè)的產(chǎn)生不是單純的經(jīng)濟問題也不是單純的所有制問題。在僵尸企業(yè)這個問題上，地方政府與企業(yè)間也會存在合謀，例如地方政府不斷給瀕臨破產(chǎn)的僵尸企業(yè)進行各種形式的“輸血”，或者給非僵尸企業(yè)施加就業(yè)壓力和產(chǎn)量擴張壓力，然后再通過補貼和貸款來維持其局面。這使得本來不是“僵尸”的企業(yè)變成了“僵尸”、已經(jīng)是“僵尸”的企業(yè)更加難以清理。

政企合謀之所以能夠存在，是因為維持僵尸企業(yè)不破產(chǎn)對地方政府和企業(yè)都是有利的。對于企業(yè)來說，一方面，企業(yè)如果能夠依靠地方政府輸血延續(xù)企業(yè)生命，總好過馬上破產(chǎn)清算；另一方面，如果企業(yè)能夠靠政府輸血勉力支撐，就有希望比別的企業(yè)“活得長”、獲得“重生”的轉(zhuǎn)機。

對于地方政府來說，維持僵尸企業(yè)不破產(chǎn)也是有利的。有些企業(yè)是地方政府的“面子工程”、“政績工程”，經(jīng)營良好時政府提供各種補貼、支持，就算經(jīng)營不善地方政府也會不惜代價地維持；有些企業(yè)是地方經(jīng)濟的支柱，為了保證就業(yè)、維護社會穩(wěn)定，地方政府也會持續(xù)不斷地向虧損企業(yè)輸血。例如，江西省新余市的賽維LDK曾經(jīng)是全球光伏產(chǎn)業(yè)巨頭之一，也是這個贛西小城的經(jīng)濟支柱，最多時曾為新余市貢獻超過60%的財政收入，因此深得地方政府的“厚愛”：不但廉價拿地、還能“特事特辦”，地方政府每年補貼上億的電費，更不用說各大銀行豐厚的貸款。然而，就算賽維LDK如今成了一家瀕臨破產(chǎn)的僵尸企業(yè)、地方經(jīng)濟的嚴重負擔，地方政府仍然努力扶持、不希望它破產(chǎn)。當?shù)啬彻賳T曾經(jīng)表示：“保住賽維，就保住了新余這幾萬人的飯碗”。

問題是，地方政府和企業(yè)“合謀”造成的后果是由整個社會來承擔的。一方面，由僵尸企業(yè)代表的落后產(chǎn)能得不到淘汰，產(chǎn)能過剩問題就難以得到根本解決。另一方面，政府補貼、銀行貸款等社會資源都源源不斷地流入僵尸企業(yè)，而生產(chǎn)效率高、經(jīng)營狀況好的企業(yè)卻難以獲得這些資源，這種資源錯配將會造成“劣勝優(yōu)汰”，影響經(jīng)濟長期發(fā)展。

2.地方政府之間和國企之間的惡性競爭。從一些案例中我們了解到，僵尸企業(yè)在遇到經(jīng)營困難之前往往經(jīng)歷了大規(guī)模、非理性的擴張，這種擴張和地方政府間、企業(yè)間的惡性競爭密切相關(guān)。

1994年的分稅制改革強化了地方政府之間的GDP競賽。這種分權(quán)式改革引發(fā)了地區(qū)之間的惡性競爭，例如地方保護主義、重復(fù)建設(shè)等等，為僵尸企業(yè)的產(chǎn)生埋下了隱患。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，當這個產(chǎn)業(yè)剛剛興起的時候，許多地方政府一擁而上支持這個行業(yè)的發(fā)展，造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過?！，F(xiàn)在各地方政府又紛紛出臺政策、提供優(yōu)惠和補貼來支持當?shù)仄髽I(yè)，希望能夠通過自己的“扶持”來“擠垮”其他地區(qū)的企業(yè)。在這種類似于囚徒困境的博弈中，整個光伏行業(yè)都陷入困境，許多曾經(jīng)是行業(yè)領(lǐng)導者的企業(yè)都因無法盈利、債務(wù)纏身而成為僵尸企業(yè)。

除了地方政府間的惡性競爭，企業(yè)間的惡性競爭也是僵尸企業(yè)產(chǎn)生的原因。在應(yīng)對2008年經(jīng)濟危機帶來的產(chǎn)能過剩問題時，許多政府部門出臺政策鼓勵企業(yè)兼并，甚至在行業(yè)救助時直接規(guī)定只救助一定數(shù)量的大企業(yè)。這直接造成了企業(yè)間“競相做大”的惡性競爭。所有企業(yè)都不顧實際盈利狀況片面做大，競相兼并本該被淘汰的落后產(chǎn)能，為成為僵尸企業(yè)埋下了隱患。此外，國有企業(yè)的領(lǐng)導更多關(guān)注國資委對自己的考核或是升遷的可能，而較少從企業(yè)盈利的角度做出決策。央企營業(yè)收入增長率的增加會提高央企領(lǐng)導升遷的概率，而國有資本保值增值率沒有對央企領(lǐng)導的政治升遷產(chǎn)生顯著的正影響。在這樣的激勵機制下，央企領(lǐng)導片面追求做大企業(yè)就不足為奇了。

3.大規(guī)模刺激的后遺癥。2008年四萬億刺激政策在一些行業(yè)引起了過度投資、盲目擴張，埋下了產(chǎn)生僵尸企業(yè)的隱患。

根據(jù)國家發(fā)改委公布的四萬億投資重點投向和資金測算，我們將工業(yè)行業(yè)分為兩類，一類是在四萬億投資計劃中受影響較大的重點行業(yè)（例如煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等），一類是幾乎不受四萬億投資計劃影響的非重點行業(yè)（例如食品制造業(yè)、家具制造業(yè)、塑料制品業(yè)等）。2008-2011年，非重點行業(yè)的僵尸企業(yè)比例一直高于重點行業(yè)，并且二者之間的差距基本保持穩(wěn)定；2011年之后，二者之間的差距不斷縮小，2013年時重點行業(yè)的僵尸企業(yè)比例快速上升，甚至高于非重點行業(yè)僵尸企業(yè)比例。也就是說，四萬億投資計劃主要刺激的行業(yè)在五年之后遭遇了更為嚴重的僵尸企業(yè)危機。

4.外部需求沖擊。近十年來，中國經(jīng)濟遭遇了規(guī)模較大的外部需求沖擊。2008年全球金融危機后，世界主要經(jīng)濟體增長放緩、需求減少，主要貿(mào)易品價格下跌，對中國出口造成了巨大的影響。外部需求不足使得出口依賴型行業(yè)和企業(yè)在短時間內(nèi)受到了巨大的沖擊，訂單不足、商品滯銷、資金周轉(zhuǎn)困難、投資方撤資，許多原本發(fā)展良好的企業(yè)紛紛陷入困境，甚至淪為僵尸企業(yè)。以多晶硅行業(yè)為例，江西新余市的賽維LDK在2008年以25美元/千克的生產(chǎn)成本投資建設(shè)馬洪多晶硅工廠，當時全球多晶硅價格高至400美元/千克，預(yù)期利潤空間巨大；然而工廠尚未建成，多晶硅價格就一路跌至25美元/千克，馬洪多晶硅工廠開工率不足30%。

5.銀行的信貸歧視。民營企業(yè)融資難的問題一直是學術(shù)界關(guān)注的焦點之一。民營經(jīng)濟是中國經(jīng)濟中最活躍的部分，卻又一直遭受著來自政府和政府主導下的金融部門的所有制歧視。相比于民營企業(yè)，國有企業(yè)獲得貸款就要容易得多。一方面，國有企業(yè)通常有中央或地方政府“兜底”、壞賬風險較小，因此銀行更傾向于貸款給國有企業(yè)；另一方面，政府常常會干預(yù)國有銀行的信貸決策，為轄區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。

一旦國有企業(yè)遇到經(jīng)營困難，銀行也會使用非市場化的思路來解決問題。要么是堅信國有企業(yè)可以“大而不倒”，要么迫于地方政府的壓力，往往會繼續(xù)向已經(jīng)失去盈利能力的國有企業(yè)提供貸款，從而催生出許多僵尸企業(yè)。

我們發(fā)現(xiàn)，規(guī)模大、國有的企業(yè)更容易成為僵尸企業(yè)。2008年以后，國有和集體企業(yè)的利潤率在波動中下降，但負債率卻逐年增高；與此同時，民營企業(yè)利潤率一直比較穩(wěn)定，但負債率卻有所下降。也就是說，2008年經(jīng)濟危機之后，國有和集體企業(yè)盈利能力有所下降，但卻更容易獲得貸款；而民營企業(yè)盈利能力盡管非常穩(wěn)定，卻更難獲得貸款。

減少僵尸企業(yè)的對策

第一，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，尤其是慎用產(chǎn)業(yè)政策。在正常的市場經(jīng)濟中，一個企業(yè)如果多年資不抵債、長期虧損，必然被激烈的市場競爭所淘汰，僵尸企業(yè)根本不會出現(xiàn)。僵尸企業(yè)之所以存在，一定是因為市場機制的運行受到了干擾。而主要的干擾，當然是來自政府或者金融機構(gòu)等部門。地方政府應(yīng)減少對企業(yè)運行的干預(yù)，不要利用行政力量去推動企業(yè)兼并重組，不要給轄區(qū)內(nèi)企業(yè)施加超出其負擔能力的就業(yè)壓力和財稅壓力，不要給缺乏效率、生存無望的僵尸企業(yè)提供各種補貼。雖然地方政府對企業(yè)的干預(yù)短期內(nèi)會穩(wěn)定就業(yè)和財稅收入，但是長期來看會帶來更大的就業(yè)壓力和社會穩(wěn)定壓力，最終得不償失。對于中央政府和部委來說，要謹慎使用產(chǎn)業(yè)政策。以扶持新興、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為目的的產(chǎn)業(yè)政策，一定程度上為這些行業(yè)的企業(yè)提供了一層保護傘，使這些行業(yè)的企業(yè)減少了市場壓力，也使得企業(yè)的發(fā)展偏離了市場的軌道，可能導致它們盲目生產(chǎn)、盲目做大，最終變成僵尸企業(yè)。而且，通過各類補貼實行的產(chǎn)業(yè)政策，如果缺乏透明、公開的程序，很容易留下尋租空間。當前，新能源汽車、機器人產(chǎn)業(yè)的騙取補貼行為比較普遍，必須引起足夠重視。

第二，完善國資委對國企的考核指標，全面理解“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”。在產(chǎn)能普遍過剩的背景下，國務(wù)院國資委和地方國資委都力推國企進一步兼并重組和提高行業(yè)集中度。事實上，國務(wù)院國資委所管轄的中央國企的數(shù)目一直在減少。從國有企業(yè)作為執(zhí)政基礎(chǔ)的性質(zhì)來說，或者從轉(zhuǎn)型國家的政府宏觀調(diào)控能力角度來講，國有企業(yè)要做優(yōu)、做強是可以理解的。問題是，“做優(yōu)”、“做強”是相對模糊的指標，而“做大”則是非常明確的指標。因此，要警惕最后的結(jié)果是國企光是“做大”而沒有真正“做強”和“做優(yōu)”。如果國企一味做大，必然陷入產(chǎn)能擴張的囚徒困境，必然導致更多產(chǎn)能過剩，從而產(chǎn)生更多僵尸企業(yè)。因此，國資委應(yīng)該調(diào)整、完善對國企的考核指標，防止片面理解“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”。

第三，強化銀行的預(yù)算約束。從日本僵尸企業(yè)的情況來看，銀行的預(yù)算約束軟化是僵尸企業(yè)產(chǎn)生的重要土壤。為了防止銀行持續(xù)向僵尸企業(yè)發(fā)放貸款，一是要加強對銀行體系的監(jiān)管，不能光看表面上銀行是否滿足巴塞爾資本協(xié)議，而要對銀行貸款的質(zhì)量進行有力的監(jiān)督。二是要減少地方政府對轄區(qū)內(nèi)銀行的行政干預(yù)，通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，確保銀行體系的相對獨立性。建議仿照司法機關(guān)的干預(yù)辦案記錄辦法，將地方政府領(lǐng)導對銀行信貸的干預(yù)進行備案登記，不登記則追究相關(guān)人員責任。此外，在宏觀調(diào)控時，中央和地方政府要減少施加給銀行的保增長的壓力，共同提高銀行的防范風險能力和預(yù)算約束硬化。

第四，多渠道化解過剩產(chǎn)能，鼓勵企業(yè)兼并重組和改制分流，加快建立和完善社會保障網(wǎng)。目前來看，比較嚴重的行業(yè)有大約20%的過剩產(chǎn)能，有大約10%的僵尸企業(yè)，總體情況尚在可控之中。建議政府和企業(yè)多渠道化解過剩產(chǎn)能，例如將過剩的鋼鐵、水泥、玻璃等用于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由中央政府或者幫扶的地方政府通過發(fā)行債券代為支付。在處置僵尸企業(yè)時，多用市場化的兼并重組和改制分流，穩(wěn)妥推進破產(chǎn)清算程序，盡量減少社會震蕩。另外，必須加快完善社會保障體系，使每一個職工一旦面臨短期下崗或者失業(yè)時，都能得到充分的社會保障，這反過來也有助于減少地方政府與企業(yè)的合謀。

第五，加快國企改革步伐，關(guān)鍵是明確國企定位。目前的國企改革文件都回避了一個根本問題，國企究竟是一種純粹的市場化企業(yè)，還是一種承擔了較多政治和社會功能的特殊企業(yè)？如果國企的定位是后者，那么這類國企的數(shù)目要限制。否則，只要國企承擔了政治和社會功能，在地方政府的壓力下，國企就不可避免地會把保障就業(yè)和穩(wěn)定財稅收入作為優(yōu)先目標，經(jīng)濟效率、生產(chǎn)率可能會成為次要目標，這就會陷入與地方政府的合謀之中，最終難以從根本上解決大量國企成為僵尸企業(yè)的困境。我們建議，進一步對國企進行分類改革，明確哪類國企要承擔政治和社會功能，哪類國企是純粹的市場化企業(yè)。對于前者，限制數(shù)量，當做特殊企業(yè)來對待；對于后者，加強市場化考核，鼓勵做強做優(yōu)。

（作者單位分別為中國人民大學經(jīng)濟學院，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟學院）