網(wǎng)約車合法化重構(gòu)出租車管制政策

黃懿　韓彪

網(wǎng)約車價格、運力規(guī)模等問題的具體處理仍需要穩(wěn)慎得當(dāng)

7月28日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）兩個文件正式發(fā)布。出租車服務(wù)在原有巡游的基礎(chǔ)上，將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約正式納入監(jiān)管，中國成為全球首個宣布網(wǎng)約車合法的國家。

傳統(tǒng)出租車行業(yè)長期以來實行的嚴格管制政策積弊較深。網(wǎng)約車則以移動互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)依托，以大量補貼為營銷手段，迅速攻破傳統(tǒng)出租汽車原有封閉的行業(yè)邊界，進而侵蝕出租汽車市場。網(wǎng)約車合法化促使人們重新思索原有出租車運價、數(shù)量、準入等方面的管制政策，就其本質(zhì)而言，這是一次由技術(shù)創(chuàng)新引發(fā)、各種力量博弈推動的“放松管制運動”。

傳統(tǒng)出租車市場管制與放松

出租車市場是否需要管制，理論上爭議較大。中國出租車行業(yè)長期以來實行嚴格的管制政策。20世紀90年代初，曾有過一段以發(fā)展出租車行業(yè)而放松管制的時期，但隨后馬上收緊。

政府管制措施主要是為了克服出租車行業(yè)負外部性、信息不對稱等“市場失靈”，數(shù)量和價格是主要的管制內(nèi)容。

出租車作為一種便捷但不經(jīng)濟的交通方式，在城市道路的運行會對他人產(chǎn)生交通擁堵和污染，這種負外部性及基于城市交通道路資源和承載能力的有限性，為運力規(guī)?？刂铺峁┝爽F(xiàn)實的考量。設(shè)置準入標準可以控制經(jīng)營者數(shù)量，防止過度競爭產(chǎn)生的市場混亂。

出租車在道路攬客的隨機交易方式使得乘客和駕駛員之間存在較為顯著的信息不對稱，出于保護乘客利益的原因，所以不允許自由議價。出租車經(jīng)營者因競爭不充分形成壟斷，通過政府定價可以限制其過高的特許經(jīng)營利潤。

但是出租車行業(yè)因管制滋生出大量矛盾，如數(shù)量控制難以實現(xiàn)供求平衡、出租車服務(wù)形式單一，因此在體制外圍滋生大量的非法運營車輛。城市交通主管部門為增加市場供給新增出租車經(jīng)營權(quán)，經(jīng)常會遭到出租車經(jīng)營者與駕駛員的抵制。盡管運價與燃油價格形成聯(lián)動機制，但僵化的價格無法及時反映市場供求關(guān)系。運價調(diào)整程序復(fù)雜，一旦設(shè)定價格較長時間內(nèi)都不會改變，當(dāng)運價過低時，出租車駕駛員為彌補收入違法經(jīng)營的事常有發(fā)生。

而放松管制則通常只帶來出租車供給急劇擴張，卻沒有出現(xiàn)運價下調(diào)與服務(wù)質(zhì)量改善。出租車市場管制可以放松但絕不能一勞永逸地解除。

網(wǎng)約車對管制政策的重構(gòu)

1.網(wǎng)約車的服務(wù)創(chuàng)新。網(wǎng)約車的服務(wù)創(chuàng)新主要呈現(xiàn)出以下兩個特點：（1）供求信息撮合匹配。乘客出行前通過手機軟件發(fā)布出行需求，附近的網(wǎng)約車駕駛員通過相應(yīng)軟件快速收到需求信息。移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將原本極度分散的供求高效聚合起來進行撮合匹配，降低了巡游車駕駛員盲目兜客、乘客徒勞等車等不必要的時間成本和交易成本，極大地提高了出行效率和乘客的服務(wù)體驗。（2）服務(wù)信息提前可見。乘客可以提前通過手機軟件了解到周邊出租車數(shù)量情況、車輛信息、駕駛員評級、出行最短線路和價格預(yù)估等信息，乘坐網(wǎng)約車結(jié)束時可以根據(jù)駕駛員的服務(wù)表現(xiàn)、行為舉止等對其進行公開評價、打分。提前告知信息的方式消解巡游車信息不對稱的帶來問題，公開透明的評價機制激勵駕駛員為獲得更高的收入而提供更好的服務(wù)。

2.網(wǎng)約車合法化的爭論。關(guān)于網(wǎng)約車合法化的爭論，最初集中在私家車能否參與客運服務(wù)，之后主要圍繞價格是否需要政府定價、數(shù)量是否需要控制等。

媒體不斷報道出各地網(wǎng)約車駕駛員侵犯乘客人身財產(chǎn)安全的事件，引起社會對私家車承擔(dān)客運服務(wù)的廣泛擔(dān)憂。私家車能否提供安全的客運服務(wù)，首要的是平臺公司作為承運人承擔(dān)安全運營責(zé)任，保障乘客的合法權(quán)益。政府若要將網(wǎng)約車納入合法的框架下進行監(jiān)管，平臺公司的服務(wù)能力、駕駛員條件、車輛標準須達到保障安全運營的要求。

價格市場化的擔(dān)憂來自于未來平臺利用壟斷地位，形成新的信息不對稱，從而提高價格損害乘客的利益。現(xiàn)實中，網(wǎng)約車在高峰期、極端天氣的過高溢價遭到乘客的普遍詬??；同時，從世界各國歷史上放松管制的結(jié)果看，放開市場后出租車總量的增加導(dǎo)致運價不降反升的情況多有發(fā)生。

網(wǎng)約車的數(shù)量預(yù)示著市場未來競爭激烈程度，決定著出租車司機的營收能力。平臺公司的注冊車輛直接影響其估值和資產(chǎn)優(yōu)良程度，如果對其嚴格限制，容易遭到平臺公司的抵制和被排除出市場駕駛員的抗議，也不排除轉(zhuǎn)為另外一種形式的非法營運。數(shù)量控制不嚴又難以回應(yīng)巡游車駕駛員群體的訴求，大城市的交通擁堵問題也會加劇。

3.網(wǎng)約車合法化的阻力。政府官員、巡游車經(jīng)營者、駕駛員等利益群體反對放開競爭是網(wǎng)約車合法化的主要阻力。

網(wǎng)約車進入市場相當(dāng)于在體制外圍供給了大量出租車，這意味著巡游車經(jīng)營者特許牌照貶值，作為金融品的牌照將會使持有人財產(chǎn)瞬間縮水。特許利潤消失，巡游車駕駛員營運收入大幅減少。

網(wǎng)約車進入市場沖擊了原有的監(jiān)管體系，既有的監(jiān)管體系難以適應(yīng)新形勢。行業(yè)主管部門對這一新生事物還缺乏足夠的認識，又無改變監(jiān)管方式的國際經(jīng)驗可循，面對被動開放出租車壟斷市場自然積極性不高，甚至對網(wǎng)約車的發(fā)展產(chǎn)生抵觸情緒。

網(wǎng)約車合法化后的思考

在創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動、利益集團博弈、管制政策慣性等諸多因素交織影響下，網(wǎng)約車納入政府監(jiān)管實現(xiàn)了對行業(yè)和管制政策的重構(gòu)。社會各界對網(wǎng)約車的態(tài)度沒有形成共識，尤其是復(fù)雜和敏感的價格、數(shù)量問題仍存爭議。因此合法化后，地方政府在細化中央政府的指導(dǎo)政策時，對網(wǎng)約車價格和數(shù)量的處理上應(yīng)該穩(wěn)慎和得當(dāng)。

1.業(yè)態(tài)發(fā)展要尊重市場選擇?！吨笇?dǎo)意見》提出“要統(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，實行錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營”，該定位意味著錯開兩種業(yè)態(tài)的發(fā)展層次和方向。

巡游車和網(wǎng)約車營運服務(wù)有差異，就改革而言是要遵循各自的競爭力，對兩種業(yè)態(tài)的側(cè)重不偏不倚，盡量少干預(yù)。未來的發(fā)展既然以融合為方向，那么網(wǎng)約和巡游只是服務(wù)的差異。服務(wù)的發(fā)展方向由乘客的需求決定，而不是簡單通過政府以保護哪種業(yè)態(tài)為目的的簡單區(qū)分。

2.約束網(wǎng)約車不正當(dāng)溢價行為?！吨笇?dǎo)意見》指出“對網(wǎng)約車實行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認為有必要的可實行政府指導(dǎo)價”，該要求意味著網(wǎng)約車運價原則上實行市場調(diào)節(jié)價。地方政府承擔(dān)出租車的管理責(zé)任，有責(zé)約束平臺企業(yè)利用壟斷市場地位的不正當(dāng)溢價行為。

平臺在高峰、極端天氣的補貼或者溢價是市場調(diào)節(jié)手段，意在鼓勵駕駛員出車。鑒于企業(yè)的社會形象和市場信用，無法頻繁改動調(diào)價的系統(tǒng)和水平。因此政府與企業(yè)約定溢價幅度可以作為許可的前提，既可繼續(xù)發(fā)揮其調(diào)節(jié)的積極作用，也避免過高溢價對乘客的利益損害。

3.避免降低行業(yè)活力的數(shù)量調(diào)控?！吨笇?dǎo)意見》并沒有明確提出要對網(wǎng)約車實行數(shù)量控制，但“優(yōu)先發(fā)展公共交通，適度發(fā)展出租汽車”的要求，意味著網(wǎng)約車數(shù)量應(yīng)該根據(jù)大中城市交通擁堵狀況等因素合理確定規(guī)模。中小城市網(wǎng)約車數(shù)量管制壓力較少，道路車輛承載能力飽和的大城市選擇合適的路徑確定運力規(guī)模相對較難。

規(guī)模調(diào)控的具體策略宜選擇“先寬后嚴”，方式適合間接調(diào)控。在政策實施的過渡期內(nèi)對現(xiàn)有網(wǎng)約車規(guī)模準入門檻不設(shè)置或放寬，數(shù)量上采取權(quán)宜之計，待市場格局清晰后再對車輛設(shè)置門檻做趨嚴控制。間接調(diào)控可以設(shè)置一些隱性門檻提高平臺運營成本，降低駕駛員從業(yè)意愿，削減平臺數(shù)量擴張的動力，從而最終達到規(guī)?？刂频哪康摹?/p>

（作者單位為深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）