審視環(huán)保執(zhí)法困境

于雪

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，不僅直接誤導(dǎo)環(huán)境管理決策、貽誤環(huán)境治理時機，還對生態(tài)環(huán)境和

公眾健康造成損害，理應(yīng)讓法律的鋼牙利齒“咬斷”已經(jīng)形成的各方利益鏈條

2016年7月27日上午，最高人民法院召開推進環(huán)境資源審判工作研討會，并發(fā)布《中國環(huán)境資源審判》白皮書。

環(huán)保力度有所加強

近年來，在最高人民法院的推動和指導(dǎo)下，各級法院不斷加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判，為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供了有力的司法服務(wù)和保障。據(jù)統(tǒng)計，2002年至2011年，全國法院受理環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件118779件，審結(jié)116687件。2012年1月至2016年6月，全國法院受理環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件575777件，審結(jié)550138件。

白皮書的發(fā)布全面展示了中國環(huán)境資源司法審判工作兩年來取得的巨大成績，向社會提交了一份非常漂亮的成績單。這份環(huán)境資源司法審判方面的成績單不僅僅事關(guān)環(huán)境資源保護，更是中國可以對外展示的生態(tài)保護和綠色發(fā)展的成績單。也許很多人要問，執(zhí)法力度如此之大，為什么自己感覺不出來身邊的污染變少？這就要從環(huán)保執(zhí)法當(dāng)局和主要污染企業(yè)這雙方“當(dāng)事人”身上找原因了。

環(huán)境執(zhí)法困局

環(huán)境保護重在環(huán)境管理，而環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段。環(huán)境執(zhí)法具有環(huán)境法和行政法的雙重特點，并且遍及環(huán)境管理的各個角落，是環(huán)境管理過程中極為有效的手段。發(fā)揮好環(huán)保的執(zhí)法功能，必將使得環(huán)境治理工作更上一層樓。而現(xiàn)階段，環(huán)境執(zhí)法仍存在很多有待改善的地方：

1. 基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)獨立性較弱。由于環(huán)保的人、財、物都屬地方，受制于地方，就必須聽命于地方。因此，在行政執(zhí)法中受地方人為干擾較多，許多地方環(huán)境執(zhí)法部門形同虛設(shè)。而且，現(xiàn)階段的環(huán)保工作仍然缺乏聯(lián)動執(zhí)法機制協(xié)調(diào)合作。在基層環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境保護長期以來被認(rèn)為是環(huán)保部門一家的事情，因此這種環(huán)?！皢未颡毝贰钡膯栴}一直沒能得到根本性解決。

2. “倒金字塔”形結(jié)構(gòu)弊端多。從機構(gòu)的地位來看，環(huán)保部門的機構(gòu)地位呈“倒金字塔”形，即中央和省級機構(gòu)的力量較為強大，專業(yè)化色彩突出，高級研究人才較多，相比之下，市、縣一級環(huán)保部門的力量明顯要單薄得多。

環(huán)保部門的執(zhí)法力量結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)“倒金字塔”型，中央和省級執(zhí)法力量雄厚，而市、縣、鄉(xiāng)級的執(zhí)法力量較弱，有的縣級環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一到兩人，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有任何執(zhí)法力量。

3. 環(huán)保執(zhí)法權(quán)“過軟”。環(huán)境保護雖然被確定為中國的一項基本國策，但是就實際情況而言，環(huán)保法律、法規(guī)與這一國策地位相比顯然不相稱，其中一個重要的方面就是對不法排污企業(yè)的強制手段不硬，環(huán)保部門執(zhí)法難。例如，在行政處罰決定書生效3個月以后，環(huán)境執(zhí)法機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。而法院強制執(zhí)行前需要審查，有的企業(yè)在法院強制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致無法強制執(zhí)行；另一種情況是，法院告知不能強制執(zhí)行，因為企業(yè)已經(jīng)建成，只能走另一個法律程序，責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)，這可能會拖上一年甚至幾年，造成污染擴大。

4. 環(huán)保執(zhí)法經(jīng)費嚴(yán)重不足，執(zhí)法設(shè)備與手段十分有限?？萍妓讲桓撸镔|(zhì)裝備落后，嚴(yán)重制約了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的順利開展。即使發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為也往往無力進行查處，難以有效追究違法者的環(huán)境行政法律責(zé)任。其次，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高，執(zhí)法監(jiān)管業(yè)務(wù)水平低。在實踐過程中，很多區(qū)縣因為人才欠缺，沒有相關(guān)專業(yè)的人員參與。有相當(dāng)一部分環(huán)境監(jiān)察人員對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，缺乏環(huán)境管理實踐經(jīng)驗，導(dǎo)致他們在履行法定職責(zé)時，腰桿不直，不敢碰硬，不依法執(zhí)法，甚至違法執(zhí)法。

5. 地方政府存在保護主義思想。當(dāng)前中國的政績考核制度，其整個評價體系往往以經(jīng)濟增長為指標(biāo)，只重視經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境保護，有的甚至不惜破壞環(huán)境利益來追求經(jīng)濟發(fā)展。雖然有明文規(guī)定地方各級政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，實行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，但沒有健全的落實制度，沒有一套行之有效的考核辦法，使地方政府沒有受到強有力的約束，對環(huán)境執(zhí)法支持不夠，大量環(huán)境違法行為得不到及時糾正和查處。

6. 公眾法律意識淡薄。公眾參與是促進環(huán)境執(zhí)法順利有效進行的重要方式之一，而現(xiàn)在公眾還沒有樹立用法律武器來捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的理念。同時，因為在環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)維權(quán)途徑的稀缺，以及昂貴的維權(quán)成本，使公眾缺乏維權(quán)熱情。

企業(yè)數(shù)據(jù)造假仍是薄弱環(huán)節(jié)

按理說，“史上最嚴(yán)”、“長著牙齒”的新環(huán)保法懸于企業(yè)頭頂，環(huán)保部督查力度不斷加大，企業(yè)應(yīng)該沒有膽量“任性”超排。但從報道來看，仍有部分企業(yè)照舊排污，甚至被環(huán)保部連續(xù)多次通報。這其中很重要的一個原因就是部分企業(yè)存在僥幸心理，在數(shù)據(jù)作假上“動腦筋”。有數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保部及6個督查中心檢查1萬多家企業(yè)，存在問題的企業(yè)就占10%。2015年，全國共發(fā)現(xiàn)2658家污染源自動監(jiān)控設(shè)施存在不正常運行、超標(biāo)排放、弄虛作假等問題。

1. 弄虛作假花樣多且成本低、收益大。對企業(yè)來說，只用少量投入就可節(jié)省污水、廢氣處理設(shè)備運行的不菲成本。排放廢氣和廢水的企業(yè)在監(jiān)控設(shè)備上作假的手段多樣、技術(shù)升級、逐漸隱蔽化，這也是當(dāng)下全國環(huán)保督查面臨的新形勢。

從全國看來，排放廢氣企業(yè)的作假情況，比排放廢水的企業(yè)更為普遍，也難被察覺。排放廢氣的企業(yè)造假相對更容易，無論脫硫還是脫硝設(shè)備，均可以不加料讓設(shè)備空轉(zhuǎn)，而一旦有環(huán)保檢查時，幾分鐘之內(nèi)就可加料，數(shù)據(jù)可以迅速恢復(fù)正常。而排放廢水企業(yè)的污水處理設(shè)施如果平時不啟用、閑置設(shè)施，菌種微生物會發(fā)生變化，突擊檢查時，臨時開啟也無法達到正常處理水平，造假更易被發(fā)現(xiàn)。另外，排放廢氣的企業(yè)排放的大氣污染物有瞬時性，而排放廢水的企業(yè)的不達標(biāo)排放可能會造成死魚、水質(zhì)惡臭等明顯現(xiàn)象，當(dāng)環(huán)保部門溯源檢查時，易被發(fā)現(xiàn)。

2. 環(huán)境違法行為從“偷排”轉(zhuǎn)為“偷數(shù)字”。在近幾年的環(huán)保系統(tǒng)中，常常需要對眾多的污染排放點進行在線實時監(jiān)測，然而企業(yè)也可以對監(jiān)測數(shù)字動手腳，通常發(fā)生在樣品采集階段、分析測量階段和數(shù)據(jù)傳輸階段。干擾在線監(jiān)控設(shè)備，對傳輸數(shù)據(jù)作假的方式主要有兩種，一種是通過修改設(shè)備工作參數(shù)等軟件，讓監(jiān)測顯示數(shù)據(jù)與真實排放數(shù)據(jù)在系數(shù)換算時產(chǎn)生多位倍數(shù)的偏差，制造達標(biāo)假象；另一種是破壞采樣系統(tǒng)等硬件，直接讓排放數(shù)據(jù)看似合格。

企業(yè)造假往往十分隱蔽，環(huán)境執(zhí)法人員抓不到確鑿的證據(jù)，企業(yè)便死不承認(rèn)。企業(yè)的這些造假手段無疑加大了環(huán)境執(zhí)法的難度，而環(huán)保部門有時出于無奈也不得不造假。

環(huán)保部門數(shù)據(jù)也存在造假現(xiàn)象

新《環(huán)保法》對環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為明正典刑，為避免數(shù)據(jù)失真，其中一大亮點就在于加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任，規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施。而環(huán)保部門在此壓力之下還存在數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象，主要是由于環(huán)保部門自身地位所限。

1.迫于壓力，無奈造假。各個地方的環(huán)保局都是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，環(huán)境監(jiān)管實行屬地管理，在創(chuàng)建環(huán)保模范城市、全國空氣質(zhì)量城市排名等環(huán)保政績的強大壓力下，有些地方的環(huán)保部門往往不敢拿出真實數(shù)據(jù)。面對短期內(nèi)實在完成不了但又必須完成的任務(wù)，環(huán)保部門的有些數(shù)據(jù)就容易出問題。比如說，各地在霧霾治理和空氣質(zhì)量改善方面，盡管做了大量艱苦細(xì)致的工作，但可能短期內(nèi)的數(shù)據(jù)不理想，這時有的地方就會采取一些“非常措施”。雖然環(huán)保部要求，對國控污染源每月至少例行檢查一次，對非國控污染源每季度檢查一次。但因?qū)I(yè)人力不足等，并無法做到全面監(jiān)督。

2. 環(huán)保部門成數(shù)據(jù)作假的“幫兇”。一些地方環(huán)保部門或配合、或參與到企業(yè)作假的過程中，以“幫助”地方政府減輕考核壓力、完成環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。上級考核下級的一個指標(biāo)是企業(yè)環(huán)保達標(biāo)率，此考核方式導(dǎo)致屬地環(huán)保部門站在企業(yè)立場，甚至縱容數(shù)據(jù)作假。在某些以重工業(yè)為支柱的地方，為了保證本地區(qū)的經(jīng)濟增長，環(huán)保部門也會在各方壓力下選擇睜一只眼閉一只眼。

3. 環(huán)保部門的監(jiān)測能力與應(yīng)該承擔(dān)的繁重監(jiān)測任務(wù)嚴(yán)重不匹配。環(huán)保隊伍在執(zhí)法過程中，也想得到真實數(shù)據(jù)。但有些問題即便在現(xiàn)場，由于缺乏管理經(jīng)驗，以及限于現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)手段方法，也未必能檢查出來。雖然現(xiàn)在各種監(jiān)測儀器越來越精密，但市、縣兩級環(huán)境監(jiān)測站人手不夠和部分人員專業(yè)素養(yǎng)較低的情況仍普遍存在，加之少數(shù)監(jiān)測人員責(zé)任心不夠強，也容易導(dǎo)致部分監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量出問題。污染源在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)投入使用的同時，不少地方的環(huán)境監(jiān)管并沒有隨之配套加強，致使其沒有收到應(yīng)有的監(jiān)管效果。

4. 企業(yè)“任性”超排還是因為懲罰太輕。地方環(huán)保部門對違法企業(yè)處罰輕的原因之一，或許是因為對其自身缺少問責(zé)或問責(zé)太輕。盡管新《環(huán)保法》將對負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的官員實行“更嚴(yán)厲的問責(zé)”，但從實踐來看，環(huán)保官員因監(jiān)管不力受到嚴(yán)厲問責(zé)的并不算多；如果環(huán)保官員害怕被問責(zé)，相信會依法嚴(yán)肅查處并監(jiān)督企業(yè)整改到位。

從源頭杜絕環(huán)保數(shù)據(jù)造假

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，直接誤導(dǎo)環(huán)境管理決策，貽誤環(huán)境治理時機，對生態(tài)環(huán)境和公眾健康造成損害，也會嚴(yán)重影響政府部門的公信力。筆者認(rèn)為，對環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為，理應(yīng)窮追猛打，讓法律的鋼牙利齒“咬斷”已經(jīng)形成的各方利益鏈條。

目前地方在處罰這類犯罪行為時，企業(yè)往往找“替罪羊”，讓實際的操作人員頂罪，而真正的幕后指使者卻很難受到處罰。對此，可以借鑒河南省環(huán)境保護廳環(huán)境違法“黑名單”的管理辦法，對環(huán)境違法企業(yè)實行黑名單制度，進入征信系統(tǒng)。一旦出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假等行為，企業(yè)在貸款、企業(yè)法人代表乘坐飛機或住酒店時都會受到限制。

要保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實，環(huán)保部門還要把功夫用到企業(yè)身上，從環(huán)保數(shù)據(jù)的源頭抓起。針對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假的違法行為，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大、加重對企業(yè)的罰款，追究其法律責(zé)任。應(yīng)該堅持兩點：一是經(jīng)濟處罰應(yīng)該大于污染治理的成本，防止企業(yè)寧可被罰款也比自己處理合算；二是經(jīng)濟處罰要大于其對社會環(huán)境造成的危害，如果罰款小于其造成的危害，政府和人民就要吃虧。在制定處罰標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上“按率計算，論罪懲罰”，而不能讓犯罪者受到“天花板”的保護。

三分建設(shè)，七分管理。污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)不是裝完就萬事大吉，它也不可能解決所有的問題，因此，日常監(jiān)督檢查尤為重要。首先，環(huán)保部門要站在科學(xué)立場上獲取和公布環(huán)境數(shù)據(jù)，不能怕引起公眾恐慌就刻意粉飾太平；其次，只有讓環(huán)境執(zhí)法真正硬起來，才能讓公眾相信環(huán)境數(shù)據(jù)的真實性，才能更方便環(huán)保部門執(zhí)法。

除了增強法律層面的問責(zé)力度，還要擴大環(huán)境監(jiān)測的參與度，讓新聞媒體和社會公眾對環(huán)保監(jiān)測進行全程監(jiān)督，讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為無所遁形。推行“陽光排污口”行動，將企業(yè)排污口置于公眾監(jiān)督之下，人人都可隨時檢測，同時還要鼓勵公眾對企業(yè)數(shù)據(jù)要勇于舉報、質(zhì)疑、排查，形成強大的社會監(jiān)督。

（作者單位為環(huán)境司法研究中心）