淺議基層三公經(jīng)費管理存在的問題、原因及對策

熊麗娟

【摘 要】“三公”經(jīng)費是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，使用財政收入為其正當(dāng)公務(wù)行為提供便利和條件的消費行為，是國家管理社會事務(wù)、履行行政職能所必須的財政保障。目前基層三公經(jīng)費存在部門年初預(yù)算編制及批復(fù)不完整、不科學(xué)；“三公”經(jīng)費核算混亂；向下級部門轉(zhuǎn)嫁；賬外、違規(guī)列支的問題。規(guī)范“三公經(jīng)費”管理建議包括：完善預(yù)算管理和現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算精細(xì)化管理水平；完善會計制度和制度建設(shè)；強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系；加強(qiáng)懲戒問責(zé)，做到標(biāo)本兼治。

【關(guān)鍵詞】基層三公經(jīng)費；問題；原因及對策

“三公”經(jīng)費是國家機(jī)關(guān)及其工作人員，使用財政收入為其正當(dāng)公務(wù)行為提供便利和條件的消費行為，是國家管理社會事務(wù)、履行行政職能所必須的財政保障。預(yù)算部門用財政撥款支出的公務(wù)接待費、因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車輛購置及運行費三項經(jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，全國“三公經(jīng)費”每年高達(dá)9000億元，占年財政支出的30%。龐大的“三公經(jīng)費”支出給國家財政帶來空前壓力。自2012年以來，中央“八項規(guī)定”要求切實采取措施嚴(yán)格控制和壓縮“三公”經(jīng)費支出，建設(shè)廉潔節(jié)儉高效的國家機(jī)關(guān)。隨后出臺的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》等，進(jìn)一步規(guī)范“三公”經(jīng)費管理。從基層部門來看，公車私用、公款旅游、吃喝之風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，經(jīng)費管理日益規(guī)范，但仍存在一些亟待解決的矛盾和問題。從審計工作及調(diào)查反映，仍有不少單位為規(guī)避檢查和縮減實際支出，利用概念不清的漏洞，將“三公”支出化解到會議費、差旅費、業(yè)務(wù)費、購買辦公用品費、其他商品服務(wù)支出等其他費用科目中列支或隱藏到專項資金中，等種種情況。

一、目前基層三公經(jīng)費存在的問題

1.部門年初預(yù)算編制及批復(fù)不完整、不科學(xué)。從預(yù)算編制看，有的單位未編制相關(guān)預(yù)算，有的單位編制預(yù)算的依據(jù)和定額不準(zhǔn)確，有的單位打捆編制會議費、公務(wù)招待費等；從預(yù)算批復(fù)看，基層財政部門對大多數(shù)單位支出僅批復(fù)到經(jīng)濟(jì)科目的類級科目，沒有細(xì)化到具體的款項科目，無三公等經(jīng)費支出明細(xì)項目預(yù)算，造成預(yù)算監(jiān)督的剛性約束不足。

2.“三公”經(jīng)費核算混亂，未按規(guī)定在會計科目中核算“三公”經(jīng)費，而是“張冠李戴”； 有的故意將“三公”經(jīng)費支出在其他科目列支，以規(guī)避“三公”經(jīng)費支出過大的問題。同時還存在部分單位核算人員有意采用錯記支出明細(xì)或采用其他非招待費票據(jù)報銷的方式隱瞞“三公”支出，導(dǎo)致經(jīng)費支出反映不準(zhǔn)確。

3.向下級部門轉(zhuǎn)嫁。上級單位在下級單位列支接待費或公車運行費等較為普遍，且有的下設(shè)部門有收費收入，收支管理不受預(yù)算控制，上級部門在此列支的隨意性就更大。一些單位把諸如送禮、聯(lián)絡(luò)、娛樂活動、濫發(fā)補(bǔ)助補(bǔ)貼等費用采取開具餐飲、副食等發(fā)票的方式，以招待費名義報銷或者向下屬及基層單位轉(zhuǎn)移報銷，難以控制和查證。特別是二級單位較多的部門，直接以國有企業(yè)等名義購買小車，資金收支均在企業(yè)賬內(nèi)，固定資產(chǎn)也未入賬，易形成國有資產(chǎn)管理方面的漏洞。

4.賬外、違規(guī)列支。一是單位的現(xiàn)金收入不及時入賬或從賬內(nèi)虛列辦公費、?？畹戎С鰧F(xiàn)金轉(zhuǎn)入賬外，用于支付接待費等；二是違規(guī)列支禮品、土特產(chǎn)等支出，違規(guī)超編超標(biāo)配車。有的單位在公務(wù)接待費中列支禮品，有的單位在公務(wù)接待費中列支土特產(chǎn)；有的單位在會議費中列支禮品、土特產(chǎn)；有的單位在其他科目中列支禮品、土特產(chǎn)。三是 “三公”經(jīng)費支出欠缺規(guī)定的費用報銷附件。有的單位公務(wù)接待無公函、審批單等“四件套”；有的單位無附件列支會議費、公車運行費；有的單位無公函列支招待費；有的單位出現(xiàn)同城接待情況。

二、形成“三公經(jīng)費”問題的原因分析

1.責(zé)任意識不強(qiáng)。存在“三不思想”即，“制度執(zhí)行不嚴(yán)格，落實標(biāo)準(zhǔn)不主動，糾正偏差不及時”，等待觀望的多，主動糾偏的少，打“擦邊球”的多，甚至有“按規(guī)辦事就是得罪人”的思想。部分單位“一把手”在公務(wù)接待、公車使用方面搞特殊化，律人不律己，有的班子成員和下屬單位則鉆漏洞、搞變通，造成“三公經(jīng)費”浪費大和單位形象受損。

2.支出制度建設(shè)相對滯后?；鶎硬糠謫挝恢写嬖谖锤鶕?jù)新規(guī)定及時建立健全單位的有關(guān)制度，未執(zhí)行新的公務(wù)接待費報銷憑證規(guī)定；沒有制定公務(wù)用車油耗、運行費用單車核算和節(jié)獎超罰制度；會議費、差旅費、培訓(xùn)費支出制度不健全，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、審批流程等不明確?！叭?jīng)費”管理雖有嚴(yán)格的內(nèi)控制度，有規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但仍存在貫徹不力、執(zhí)行不嚴(yán)、缺乏有效監(jiān)督等問題。公務(wù)開支隨意性大造成監(jiān)督的缺位和弱化，內(nèi)控制度未起到應(yīng)有的作用。

3.均3000元的公用經(jīng)費（除公、檢、法、司外）和單車25000元公務(wù)車運行費，明顯偏低。另一方面各單位三公經(jīng)費超支均通過追加預(yù)算予以消化。預(yù)算開支標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不明確，沒有形成定期根據(jù)有關(guān)貨物和服務(wù)的市場價格變動情況調(diào)整相關(guān)開支標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。有的開支標(biāo)準(zhǔn)不明確，有的開支標(biāo)準(zhǔn)與實際情況不協(xié)調(diào)、不科學(xué)，不利于部門預(yù)算的編制和批復(fù)。

4.審核把關(guān)不嚴(yán)。一方面，單位審核把關(guān)人員“不唯規(guī)、只唯上”，明知某些“三公”經(jīng)費支出違反規(guī)定，只要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了話，不該支的就支了，不該報的也報了，只要發(fā)票的形式合法、報賬手續(xù)齊全就行了；另一方面，上級檢查流于形式，走過場多，缺乏管理，單位內(nèi)部人員原則性不強(qiáng)，怕得罪人，監(jiān)督成了“空頭支票”。

5.監(jiān)督不力?！叭苯?jīng)費最大的問題是不公開、不透明，社會監(jiān)督缺位。各單位雖有嚴(yán)格的內(nèi)控制度，有規(guī)定，有標(biāo)準(zhǔn)，但普遍存在貫徹不力、執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏有效監(jiān)督，公務(wù)開支隨意性仍然較大，加之“三公”消費決策權(quán)在單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)，又是主要消費者，決定了監(jiān)督的缺位和弱化，內(nèi)控制度不能起到應(yīng)有的作用。缺乏激勵和約束機(jī)制，造成專項績效評價和檢查監(jiān)督、審計的結(jié)果與預(yù)算專項編制安排分離?！耙粤P款代監(jiān)管”現(xiàn)象，也是責(zé)任追究缺乏力度，監(jiān)督執(zhí)行力不到位原因之一。

三、規(guī)范“三公經(jīng)費”管理建議

1.完善預(yù)算管理和現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制，提高預(yù)算精細(xì)化管理水平。一是以立法的形式增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度，也要通過立法的形式制裁逃避預(yù)算公開（監(jiān)督）的行為，確保規(guī)范“三公經(jīng)費”工作有法可依；二是建立科學(xué)合理的現(xiàn)代預(yù)算制度，在科學(xué)測算行政運行成本的基礎(chǔ)上制定合理的經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，扎實做好部門預(yù)算編制、審核、批復(fù)等基礎(chǔ)工作，確保各項預(yù)算細(xì)化到具體項目，提高年初預(yù)算到位率。三是抓好支出決算審核和把關(guān)，加強(qiáng)預(yù)、決算對比分析，提高部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和完整性。

2.系，區(qū)分公用經(jīng)費、專項經(jīng)費、提供服務(wù)收入和其他收入相對應(yīng)的“三公經(jīng)費”開支內(nèi)容，在遵守有關(guān)會計準(zhǔn)則和制度等規(guī)章前提下，在會計科目設(shè)置上根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，單獨設(shè)置“三公經(jīng)費”有關(guān)的明細(xì)科目，要將實際用于“三公經(jīng)費”的所有支出如實核算，財務(wù)數(shù)據(jù)與部門決算相對接，真正做到賬表一致；二是建立長效管理機(jī)制。深化國庫集中支付，加強(qiáng)對大額支出的審核和把關(guān)，嚴(yán)格按預(yù)算支付，從源頭上治理不合規(guī)開支。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，制定規(guī)范的支出管理規(guī)定。進(jìn)一步完善公務(wù)接待管理規(guī)定、公務(wù)用車使用管理辦法、因公出國（境）管理規(guī)定，細(xì)化會議、差旅費、培訓(xùn)經(jīng)費管理辦法，完善黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部住房、用車等工作生活待遇方面的規(guī)定，加快公務(wù)卡結(jié)算推進(jìn)力度，確保公務(wù)卡消費的真實性、報銷手續(xù)合規(guī)，做到支出有跡可查。

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。創(chuàng)新日常監(jiān)管機(jī)制，建立經(jīng)費支出廉政風(fēng)險防控。既要以立法的形式增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度，也要通過立法的形式制裁逃避預(yù)算公開（監(jiān)督）的行為，確保規(guī)范“三公經(jīng)費”工作有法可依；完善“三公”經(jīng)費公示制度，定期全面、真實地公開有關(guān)經(jīng)費支出預(yù)算、決算情況，滿足公眾的知情權(quán)，接受社會監(jiān)督，推動廉潔透明政府建設(shè)。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)定期對行政事業(yè)單位開展專項審計檢查，建立廣泛的社會監(jiān)督體系并執(zhí)行嚴(yán)厲的行政問責(zé)機(jī)制。

4.加強(qiáng)懲戒問責(zé)，做到標(biāo)本兼治。一是嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》的同時，根據(jù)地方實際，制定“三公經(jīng)費”問題清單及與之相對應(yīng)的責(zé)任清單，明確“三公”消費的法律或制度責(zé)任，對“三公”經(jīng)費的浪費額度做出細(xì)節(jié)上的具體規(guī)定，使治理“三公”經(jīng)費問題有規(guī)可依。二是有關(guān)部門應(yīng)加大對“三公”消費中有令不行、有禁不止的行為的責(zé)任追究力度。三是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)要嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，對有違反“三公”經(jīng)費使用規(guī)范的現(xiàn)象，加大問責(zé)追責(zé)和處理處罰力度，視情節(jié)輕重給予行政記過以至撤職處分，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。并將違規(guī)情況納入單位績效考核，問題嚴(yán)重的一票否決。四是加強(qiáng)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)“三公”經(jīng)費使用的教育，增強(qiáng)“執(zhí)行規(guī)定和監(jiān)督使用”和“節(jié)約財政資金”的自覺性。同時，加強(qiáng)會計從業(yè)人員職業(yè)道德的培訓(xùn)和管理，杜絕部門違規(guī)操作空間。

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