中國與印度遠程教育比較研究：啟示與建議

摘要：遠程教育對于發(fā)展中國家具有特殊重要的意義，中印兩國國情相似，相關比較意義重大。通過對兩國遠程教育的比較，探討了印度遠程教育的經驗與啟示，提出了對我國遠程教育改革與發(fā)展的若干建議。

關鍵詞：中國；印度；遠程教育；比較研究；監(jiān)管機構

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2016）09-0079-04

一、中印兩國遠程教育比較

（一）歷史發(fā)展比較

19世紀末至20世紀初，商務印書館的函授學社是我國函授教育形成的標志， 1952年中國人民大學成立的函授專修科則是新中國最早的函授教育，也是第一代遠程教育。1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上的講話中指出，要利用電視廣播等現(xiàn)代化手段發(fā)展教育事業(yè)，同年正式成立中央廣播電視大學，這是我國遠程教育的歷史性事件，廣播電視大學是第二代遠程教育的代表。1999年，教育部啟動“中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”項目，之后陸續(xù)批準包括中央電大在內的69所大學開設遠程學歷教育，標志著以電子信息技術為載體、以互動為特征的第三代中國遠程教育的興起。

印度的遠程教育起源于1962年德里大學的函授課程，是印度第一代遠程教育。依據1982年《安德拉邦開放大學法》成立的安德拉邦開放大學是印度第一所邦立遠程教育大學，1985年依據聯(lián)邦國會《英迪拉·甘地國立開放大學法》成立的英迪拉·甘地開放大學則是迄今為止唯一一所中央遠程教育大學，是印度遠程教育中具有里程碑意義的事件。之后又成立了若干邦立開放大學并批準近200家普通高校開設了遠程學歷教育，使印度的遠程教育實現(xiàn)了全面的大眾化。印度的第二代與第三代遠程教育之間的界限沒有中國那么清晰。

（二）目標定位的比較

19世紀末商務印書館及20世紀50年代新中國部分高校開設函授教育的起因與我國教育資源匱乏有關，改革開放后創(chuàng)辦廣播電視大學仍與此有關。1978年4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上的講話中指出：“要制定加速發(fā)展電視、廣播等現(xiàn)代化手段的措施，這是多快好省發(fā)展教育事業(yè)的重要途徑，必須引起充分的重視?！彪m然我國官方文件沒有明確創(chuàng)辦廣播電視大學的直接目的，但領導人的指示已經指出了創(chuàng)辦廣播電視大學的初衷——利用現(xiàn)代技術以最少的投入產生最大的教育成果。

印度實施遠程教育的目的則在有關法律和官方文件中得到了明確，主要是為了促進教育公平和民主。1985年《英迪拉·甘地國立開放大學法》規(guī)定的國立開放大學的任務之一是“向更廣大的社會群體特別是生活在偏遠和農村地區(qū)的社會弱勢群體、成年人、家庭主婦、工人階層提供高等教育”。2009年8月，印度人力發(fā)展部遠程教育局公報認為，遠程教育的任務是：為沒有機會接受面授教育的人以及工薪階層、家庭主婦等人群提供高等教育機會；為專業(yè)人士提供更新知識的機會，為他們拓寬知識面以增加就業(yè)機會；在教學中充分利用信息和通信技術；實現(xiàn)“十一五”（2007—2012年）計劃制定的15%的大學毛入學率和“十二五”（2012—2017年）計劃制定的20%的大學毛入學率。

（三）規(guī)模及地位的比較

2010年，我國中央電大共計招生91.93萬人，最近幾年招生規(guī)?；痉€(wěn)定但略有下降，其他68所普通高校遠程教育招生人數(shù)沒有相關統(tǒng)計數(shù)字，但其招生總規(guī)模應該在100萬人以上，因此，大概估計我國遠程教育學生已占所有中國大學生的20%以上。

印度的遠程教育對高等教育的貢獻功不可沒，如今印度有1所中央開放大學和14所邦立開放大學，2016年，印度遠程教育局共批準192所普通大學開設遠程教育（印度中央政府的教育部稱為“人力資源發(fā)展部”下設兩個司，其一是高等教育司管理高等教育，其二是學校與識字司管轄初等和中等教育），開放大學學生總數(shù)在2016年占印度全部在校大學生總數(shù)的25%左右。

（四）管理體制的比較

我國教育行政管理體制與我國憲法規(guī)定的單一制國家結構形式類似，也是行政機關集中管理模式。我國沒有設立專門的遠程教育監(jiān)管機構，對遠程教育偏重于行政許可，而對其過程基本缺少相應監(jiān)管。

印度教育行政管理體制與其議會內閣制民主以及“合作型聯(lián)邦制”或“準聯(lián)邦制”政治制度相適應，實行多頭分類管理。聯(lián)邦政府人力資源發(fā)展部之下設立高等教育司，但只是間接監(jiān)管高等教育。真正全面監(jiān)管印度高等教育的是印度的大學撥款委員會（University Grants Commission），該機構是法律授權的事業(yè)單位性質的行政主體，其人事權則由人力資源發(fā)展部主導。該機構只向達到其制定標準的大學撥款，故其權力比較大。不同行業(yè)的高等教育又有法律授權的行業(yè)監(jiān)管機構的監(jiān)管，例如，法學教育由印度律師協(xié)會（Bar Council of India）監(jiān)管——只有印度律師協(xié)會認可的法學院畢業(yè)的學生才能注冊成為律師。另外，印度農業(yè)科研委員會、全印理工教育委員會、全國教師教育委員會、印度醫(yī)學委員會等分別監(jiān)管農業(yè)教育、理工教育、醫(yī)學教育和師范教育。1991年，印度專門成立了遠程教育委員會（Distance Education Council），隸屬于英迪拉·甘地國立開放大學，鑒于其他開放大學和開設遠程課程的普通高校對其中立性的質疑，印度聯(lián)邦政府于2013將該機構隸屬于大學撥款委員會，機構名稱改為遠程教育局。

（五）專業(yè)課程和學歷層次的比較

我國正式的遠程教育限于中專、大專和本科的教育，而無初等和研究生層次的學歷教育。

印度遠程教育設置的學歷層次則比我國全面，包括了初等、中等和高等教育，并且包括了高等教育的?？啤⒈究?、碩士和博士研究生教育。1989年成立的全國開放學校（National Open School）開設小學到高中的所有課程。另外，中學教育委員會（the Boards of Secondary Education）向10—12年級的學生提供函授教育，每年從印度各邦招收20萬學生，全國設有302個學習中心。

除開設?？票究茖哟蔚膶W歷教育外，如今印度有好幾所大學開設了碩士層次的遠程學歷課程，另有超過5所開放大學設有博士學位遠程教育。

（六）學習中心建設比較

雖然遠程教育的教育提供主體以及發(fā)放文憑的單位是開放大學及開設遠程課程的普通高校，但與學員實際聯(lián)系并向他們提供直接服務的則是各個學習中心，因此，學習中心建設的成敗得失事關重大。印度教育專家認為，“學習中心是遠程學習的支柱，因此與函授教育相區(qū)別”。

我國國家開放大學（原中央廣播電視大學）實行多層次管理制度，分別在省、市和縣設立省廣播電視大學、市廣播電視大學（之前是分校）以及縣級分校（之前一般是教學點）。1999年之后開設遠程課程的普通高校一般會在需要招生和考試的點直接設立學習中心，不依照行政層級層層設置教學及管理單位。

印度實行聯(lián)邦制，地方行政層級是邦，邦之下是地區(qū)或稱縣（district），地區(qū)或縣之下是村，地區(qū)或縣轄區(qū)內的市或鎮(zhèn)實行名義上的自治。各開放大學和其他遠程學校一般設置兩層學習中心，地區(qū)中心屬于上層，學習中心屬于下層。如英迪拉·甘地開放大學有67個地區(qū)中心和2 667個學習中心。印度約有600個地區(qū)或縣，因此，甘地開放大學在每個縣設有4～5個學習中心，該開放大學還與29個海外大學建立了合作關系。

印度的普通大學借鑒的是英國倫敦大學的附屬體制，即大學有發(fā)放文憑的權力，其所屬的學院則既不能發(fā)文憑，也無教學自主權，但財政和人事卻完全獨立于附屬的大學，這個體制與我國的開放大學（原電大）完全相同。印度專家斷言“印度高等教育的絕大多數(shù)病癥都可歸因于附屬體制”，有趣的是，印度的開放大學卻沒有采納此種附屬體制，也就是說地區(qū)學習中心和基層學習中心完全隸屬于所在的開放大學，印度的開放大學學習中心（或分校）與母校之間的關系與我國完全不同，這也是印度開放大學建設比較成功的重要因素之一。

二、對我國的若干啟示

（一）政府高度重視遠程教育

在印度凡要成立開放大學，均會列入聯(lián)邦國會立法和邦議會立法議程，遠程教育局管理全國遠程教育事務，印度總統(tǒng)擔任中央開放大學校長，各邦邦長擔任邦開放大學校長或視察員，說明印度中央和地方政府對遠程教育的重視。印度政府希望將現(xiàn)行遠程教育學生在大學生中約20%的比例提高至40%，專為總理提供教育等方面咨詢服務的全國知識委員會成立了工作組，專門對遠程教育的發(fā)展做出評估和建議。這些都說明印度社會各界高度重視且認可遠程教育。

（二）通過法制規(guī)范遠程教育

若成立中央大學，則需要印度聯(lián)邦國會立法，例如，成立中央開放大學時，聯(lián)邦國會通過了《英迪拉·甘地國立開放大學法》，詳細規(guī)定了國立開放大學的成立目的、組織機構和職能等多方面的內容。邦大學的成立則需要邦議會通過相關立法，例如，馬哈拉斯特拉邦議會通過的《雅士萬特勞·查萬馬哈拉斯特拉邦開放大學法》從法律文件的高度詳細規(guī)范了馬哈拉斯特拉開放大學的各項職能。

印度監(jiān)管機構的設立及其職能都有相關的法律依據，例如，《大學撥款委員會法》《印度律師法》分別授權監(jiān)管機構監(jiān)管高等學校和法學教育。印度高校還很注重大學章程的制定并依據章程行事，如《英迪拉·甘地國立開放大學法》和《馬哈拉斯特拉開放大學法》都對大學章程的制定做出了規(guī)定。

（三）充分發(fā)揮專家和行業(yè)協(xié)會的功能

印度直接管理大學的是事業(yè)單位性質的法定授權機構——大學撥款委員會，對印度大學實行比較全面、宏觀的管理，官員雖由人力資源發(fā)展部任命，但多數(shù)為教育專家。對各行業(yè)的教育實行監(jiān)管的機構則是專門行業(yè)性或研究性機構，例如，全印理工教育委員會、印度律師協(xié)會和農業(yè)科研委員會和遠程教育委員會等，這樣就充分發(fā)揮了專家在高等教育監(jiān)管中的作用。

（四）成立專門的遠程教育監(jiān)管機構

《英迪拉·甘地開放大學法》授權中央開放大學監(jiān)管全國的遠程教育，但當時未建立專門的監(jiān)管機構。1991年，印度中央政府成立了遠程教育委員會，將其隸屬于唯一的全國性開放大學——英迪拉·甘地開放大學。遠程教育委員會由開放大學、開設函授課程的大專院校、人力資源發(fā)展部和大學撥款委員會的代表組成，其中既有官方代表，也有從事遠程教育的專業(yè)人士的代表，這樣使監(jiān)管既有權威性，又有專業(yè)性，同時能兼顧各方利益。為使該機構更加中立和公正，自2013年起，該機構隸屬于大學撥款委員會而不再隸屬于中央開放大學。

三、對我國遠程教育改革與發(fā)展的建議

我國學者關于遠程教育研究的成果主要集中于技術性的細枝末節(jié)的研究，或者完全代表本部門的利益搞研究，缺少通盤考慮。筆者認為，至少如下工作是當今中國遠程教育改革亟待完成的。

（一）制定《遠程教育法》

我國在1986年制定了《義務教育法》（2006年修訂），1995年制定了《高等教育法》，1996年制定了《職業(yè)教育法》，2002年制定了《民辦教育促進法》，教育法制的框架已經基本建立，但唯獨缺少《遠程教育法》，在依法治國成為我國執(zhí)政黨和人民大眾共識的今天，制定《遠程教育法》顯得異常緊迫。

《遠程教育法》應當規(guī)定遠程教育的目標、學歷層次、監(jiān)管機構、考試評價體制、內部組織等內容。我國沒有必要學習印度凡成立一家開放大學都需要單獨立法的模式，只要制定統(tǒng)一的《遠程教育法》即可，這樣既可以節(jié)約立法成本，又可以統(tǒng)一全國的遠程教育。

（二）成立專門的遠程教育監(jiān)管機構并將函授教育納入其監(jiān)管范圍

雖然教育部內設機構中有“職業(yè)教育和成人教育司”，但該機構并沒有將遠程教育作為其主要監(jiān)管對象，可以說我國的遠程教育處于無人監(jiān)管的境地。

我國可以借鑒印度的思路，先授權各級電大主導成立的遠程教育學會監(jiān)管全國遠程教育。遠程教育學會必須吸收其他開設遠程教育和函授教育的大學為其當然的理事，在條件成熟的時候，可以使各級遠程教育學會獨立于各級電大，成為中立的兼具監(jiān)管和研究功能的機構。

（三）提升學歷層次，加強學術研究

印度遠程教育可以開設中等教育、大專、本科、碩士研究生直至博士研究生的眾多層次的學歷教育，較之我國單一的以大專、本科為主體的遠程教育是不可同日而語的。當然，筆者并不主張急于在我國開設更高層次的遠程學歷教育，而是主張首先提升現(xiàn)行的?？啤⒈究茖哟芜h程學歷教育的質量，一旦條件成熟則可以提升我國遠程學歷教育層次。

提升學歷教育層次的大前提是導師的學術水準大幅度提高，但開放大學和普通高校的繼續(xù)教育學院一直將自己定位于低層次的學歷教育而完全忽視學術研究。雖然近年來有所改觀，但又僅限于對遠程教育學的研究，仍然忽視法學、經濟學和工程學等其他具體學科的學術研究。

（四）改革監(jiān)考及其評價機制

我國遠程教育飽受詬病的原因之一是監(jiān)考不嚴，考試作弊現(xiàn)象嚴重。可借鑒印度的ABCDE五等考試結果的評價機制，改變傳統(tǒng)僵化的60分及格制。這樣，任課教師可以根據教學的實際情況確定不及格率，這也能解決開放大學考教分離所帶來的一系列問題。

同時，可授權遠程教育學會或教育行政機關統(tǒng)一組織所有“網?！钡谋O(jiān)考，建立中立的監(jiān)考組織，如此基本可以杜絕現(xiàn)行的遠程教育考試作弊現(xiàn)象。

（五）加強評估與質量控制

雖然遠程教育是科技進步及教育大眾化政策的產物，但其發(fā)展必須與經濟社會發(fā)展相適應，否則會變成教育“大躍進”，極大地浪費社會資源，甚至造成新的教育不公平。

應當在《遠程教育法》框架內規(guī)定比較詳細的內部質量監(jiān)控和外部質量監(jiān)控體制。首先，可規(guī)定遠程教育監(jiān)管機構每3至4年對所有開放大學和其他“網?！钡慕虒W質量進行整體評估，并在報紙上和網絡上公開發(fā)表有關評估報告。其次，可由開放大學和其他“網?！甭?lián)合設立包括法學、經濟學、土木工程等專業(yè)的專業(yè)評估委員會，每隔若干年對遠程教育各專業(yè)進行評估，同樣要在媒體上公開發(fā)表相關專業(yè)評估報告。再次，可每隔3至4年對所有“網?！焙烷_放大學的一兩門基礎專業(yè)課程實行全國統(tǒng)考，并公布統(tǒng)考結果，這可以從某個側面反映某“網校”和開放大學的專業(yè)課程教學在遠程教育中的質量及排名。

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（責任編輯：王恒）