關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)的幾點(diǎn)思考

李艷琴

【摘要】本文通過對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃現(xiàn)行管理體制問題和關(guān)系的分析，指出了現(xiàn)行規(guī)劃管理體制在很大程度上不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法行政的需要，提出了必須加快城市規(guī)劃管理體制改革的若干建議。

【關(guān)鍵詞】管理體制；體制制約；體制改革

改革開放二十年來，我國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)突飛猛進(jìn)，無論其地位還是作用，都有了較大的提高。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展完善和城市化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市規(guī)劃工作又將進(jìn)入一個(gè)嶄新時(shí)期。面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌、面對(duì)跨世紀(jì)城市發(fā)展，城市規(guī)劃管理必將面臨新的挑戰(zhàn)。為此很有必要從宏觀層面對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃管理的體制現(xiàn)狀進(jìn)行較客觀地估價(jià)，才有可能為城市規(guī)劃管理體制改革奠定基礎(chǔ)，也只有摸清現(xiàn)狀，并將規(guī)劃管理體制改革放在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的大框架之下，方可能建構(gòu)一套符合中國(guó)實(shí)際的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市規(guī)劃管理體制模式。

城市規(guī)劃管理實(shí)質(zhì)上是實(shí)施城市規(guī)劃管理，沒有科學(xué)的健全的城市管理措施，城市規(guī)劃的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。要把城市建設(shè)按照城市規(guī)劃的要求有計(jì)劃、有步驟地順利開展起來，發(fā)揮各種建設(shè)的作用，必須建立和做好城市規(guī)劃管理工作。中央政府多次提出城市政府要把城市規(guī)劃、建設(shè)及管理好，充分發(fā)揮城市的綜合效益，而管理工作占有更重要的地位?！叭忠?guī)劃、七分管理”、“規(guī)劃是龍頭”等，都說明了城市規(guī)劃管理的地位與作用。

一、統(tǒng)一集中規(guī)劃管理權(quán)，真正把城市發(fā)展納入科學(xué)與法制軌道

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下作為政府宏觀調(diào)控手段之一的城市規(guī)劃管理主要是通過建立有效的城市調(diào)控機(jī)制，對(duì)城市運(yùn)行實(shí)行導(dǎo)向和監(jiān)控，以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的弱點(diǎn)和缺陷給城市發(fā)展帶來的負(fù)面效應(yīng)。為了實(shí)現(xiàn)城市資源的合理和有效利用，城市規(guī)劃管理必須充分發(fā)揮“有形的手”和“無形的手”雙重調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)向指令與指導(dǎo)、計(jì)劃與市場(chǎng)、直接與間接、行政與法律、管理與服務(wù)等多手段、多層次、多目標(biāo)綜合管理職能的轉(zhuǎn)變。

《城市規(guī)劃法》賦予城市規(guī)劃行政主管部門十種管理權(quán)限，規(guī)劃管理權(quán)的問題是整個(gè)規(guī)劃管理工作的核心內(nèi)容。管理權(quán)限的大小與到位與否直接關(guān)系到城市規(guī)劃實(shí)施的效果，無管理權(quán)就無法確保城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在的問題仍然是集權(quán)與放權(quán)的問題，由于受“開發(fā)區(qū)”封閉管理之影響，國(guó)務(wù)院三令五申的強(qiáng)調(diào)要集中規(guī)劃管理權(quán)，但現(xiàn)在仍有些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，擅自下放規(guī)劃管理權(quán)，人為造成規(guī)劃管理秩序的混亂，給城市發(fā)展產(chǎn)生了不可逆轉(zhuǎn)的破壞作用。鑒于此，城市規(guī)劃管理權(quán)限的界定建議在修改后，《城市規(guī)劃法》條款中進(jìn)一步明確，特別要將設(shè)市的區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)的各類開發(fā)區(qū)的各類建設(shè)活動(dòng)統(tǒng)一納入城市規(guī)劃行政主管部門的城市規(guī)劃管理中，將市管的區(qū)和開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權(quán)以法律形式界定為市城市規(guī)劃行政主管部門。在科學(xué)界定什么是影響城市規(guī)劃或嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的條件下，建議規(guī)劃法修改時(shí)，能否將對(duì)違法違章建設(shè)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)（拆除權(quán)）直接賦予城市規(guī)劃行政主管部門，否則，等經(jīng)過一系列較長(zhǎng)的法定過程后，造成既定事實(shí)，增大了損失，加大了執(zhí)行的難度，也不利于將違法違章建設(shè)消滅在萌芽狀態(tài)中，這是當(dāng)前規(guī)劃執(zhí)法中矛盾最突出、影響最大的問題之一。

二、完善規(guī)劃重大事項(xiàng)決策的規(guī)則和程序

建立重大事項(xiàng)決策調(diào)查研究制度，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和群眾切身利益的重大事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)際調(diào)查研究后再納入決策程序。完善重大事項(xiàng)集體決策制度，在領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決策重大事項(xiàng)。推行政務(wù)公開，實(shí)行重大決策事項(xiàng)公示、聽證制度，完善政府新聞發(fā)布制度和信息披露制度。建立健全專家咨詢和部門協(xié)調(diào)制度，實(shí)行城市規(guī)劃科學(xué)民主決策，推動(dòng)城市規(guī)劃決策規(guī)范化。

三、尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)規(guī)劃的公平性

城市規(guī)劃的作用就是調(diào)控各方利益，使其達(dá)到整體利益最優(yōu)。由于城市不同地段的地價(jià)存在級(jí)差，加上城市各地段的基礎(chǔ)設(shè)施條件、現(xiàn)狀建筑狀況、交通條件等不同，各地區(qū)的收益相差較大。

因此，在確定控規(guī)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)時(shí)要充分考慮到地塊的土地價(jià)值，尊重城市土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律，只有這樣，才能更好地調(diào)控各方的經(jīng)濟(jì)利益，保證達(dá)到“保護(hù)公眾利益”的規(guī)劃目的。同時(shí)，對(duì)處于同一區(qū)位的土地，力求用地性質(zhì)、地塊大小、容積率、建筑密度、建筑高度等技術(shù)指標(biāo)一致，以保證土地利益的公正分配和規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)的公平統(tǒng)一，這樣項(xiàng)目建設(shè)方才會(huì)樂于遵守城市規(guī)劃。

四、精細(xì)控制好我們能控制的方面，靈活引導(dǎo)我們難以控制的方面

我們不得不承認(rèn)，控規(guī)對(duì)城市建設(shè)各要素的作用是有限的，有的方面甚至可以說是失效的。因此，在實(shí)際的管理工作中，我們可不可以思考，盡量用最少、最易操作的指標(biāo)和準(zhǔn)則控制規(guī)劃管理和項(xiàng)目實(shí)施，把力量更多的集中在可以控制的方面，例如：道路，我們可以努力使道路線型方案更合理更優(yōu)化，深化道路周邊場(chǎng)地的標(biāo)高控制等；而對(duì)于地塊劃分、用地性質(zhì)和每一地塊具體的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等則采取更宏觀、更靈活的方式進(jìn)行控制，讓市場(chǎng)來調(diào)控，這樣實(shí)施效果可能會(huì)更好些。

五、重視規(guī)劃編制時(shí)的公眾參與，充分發(fā)揮城區(qū)政府和政府其他職能部門的作用

規(guī)劃編制時(shí)現(xiàn)狀調(diào)查不清，特別是對(duì)產(chǎn)權(quán)用地開發(fā)建設(shè)意向調(diào)查的缺失往往是導(dǎo)致控規(guī)可操作性差的主要原因，這給規(guī)劃管理人員在審批時(shí)造成了很多的困難。因此，在控規(guī)的編制階段就必須強(qiáng)調(diào)公眾參與，讓涉及到的產(chǎn)權(quán)用地單位都參與進(jìn)來，當(dāng)然這也意味著編制時(shí)的工作量將大大增加。

在時(shí)間緊、任務(wù)重的這種情況下，更應(yīng)重視和發(fā)揮城區(qū)政府和相關(guān)政府職能部門（如發(fā)改委、國(guó)土、住建、環(huán)保等）的作用。

事實(shí)上，在城市建設(shè)中，職能部門和城區(qū)政府從某種意義上來說，是城市規(guī)劃的實(shí)施主體，而在以往的規(guī)劃管理工作中我們往往忽略了這一點(diǎn)，所以經(jīng)?？梢钥吹匠菂^(qū)政府招商來的項(xiàng)目不符合城市規(guī)劃要求落不了地的現(xiàn)象，也經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃地塊推出去卻招不到商的尷尬局面。要改變這種狀況，就要在控規(guī)的編制階段向職能部門和城區(qū)政府通報(bào)編制計(jì)劃，收集他們的招商引資計(jì)劃、用地需求計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃、企業(yè)改造項(xiàng)目計(jì)劃等，將其納入規(guī)劃方案中全盤考慮。

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化進(jìn)程日益加速，城市建設(shè)正處于一個(gè)快速增長(zhǎng)期。在大量的城市建設(shè)實(shí)踐過程中凸顯了諸多問題，如何完善城市建成區(qū)，如何預(yù)防在未來的城市建設(shè)中出現(xiàn)同樣的問題，城市規(guī)劃者、經(jīng)營(yíng)管理者要始終堅(jiān)持以人為本、人與環(huán)境共生的戰(zhàn)略思想，汲取全世界的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，規(guī)劃建設(shè)好我們的城市。