為什么營改增與以往稅制改革不一樣

何代欣

全面推進(jìn)營改增改革，不僅如期實(shí)現(xiàn)了貨物與勞務(wù)的全覆蓋，而且擴(kuò)大了增值稅抵扣范圍。放置在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、增動(dòng)能大背景下的營改增，被寄希望于達(dá)成結(jié)構(gòu)性減稅和完善稅制的雙重任務(wù)。相對(duì)于“94稅改”之后大多數(shù)稅制調(diào)整的“雷聲大雨點(diǎn)小”，營改增帶來的影響和沖擊是全方位的。

首先，減稅規(guī)模空前。據(jù)官方測(cè)算，2012年?duì)I改增試點(diǎn)至今的四年時(shí)間里，累積減稅超過6000億元。全面推開營改增后，2016年全年減稅將超過5000億元。

其次，市場(chǎng)反應(yīng)熱烈。不同產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅負(fù)會(huì)有增有減，稅收歸宿何方，往往取決于商品或服務(wù)的彈性。更具稅收中性特征的增值稅，將有助于統(tǒng)一市場(chǎng)和統(tǒng)一稅制的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

再次，中央和地方財(cái)稅關(guān)系面臨重構(gòu)。增值稅分享比例如何調(diào)整，已成為首當(dāng)其沖的關(guān)鍵問題。中央與地方增值稅75：25分成比例，即將成為歷史。50：50分成什么時(shí)候?qū)嵤课磥淼墓蚕矶惙殖蓵?huì)走向哪里？各方面還都在摸著石頭過河。

最后，“大手術(shù)”背后的結(jié)構(gòu)性改革。給收入排名第一和第三的稅種做的這次“手術(shù)”，意義不止于稅制優(yōu)化。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的減稅訴求，以及促轉(zhuǎn)型、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，都將在營改增全面推開之后逐步顯現(xiàn)。

不斷優(yōu)化稅制是大國建立現(xiàn)代稅收制度的最主要辦法。增值稅的先進(jìn)性無需贅述。沒有重復(fù)征稅、稅基寬廣且稅率更低、能夠更大程度體現(xiàn)稅收中性等等，這些已被學(xué)界反復(fù)確認(rèn)，也被政策部門廣為接受的優(yōu)勢(shì)，亟待從理論步入現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，大多數(shù)發(fā)展中國家得益于增值稅的上述便利，成功兼顧了財(cái)力籌集與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國也從“94稅改”之后全面實(shí)施增值稅，至今獲益匪淺。從收入規(guī)?？矗^去22年，增值稅收入一直位列稅收收入第一位。如果與這次改革的營業(yè)稅相加，收入規(guī)模將超過稅收總收入的50%。這在新中國稅收歷史上，沒有哪一個(gè)稅種能與之匹敵。從制度優(yōu)化上講，增值稅聯(lián)系起了一、二、三產(chǎn)業(yè)，也將工業(yè)、商業(yè)等行業(yè)納入其中。然而，今天的增值稅確實(shí)有進(jìn)一步改革的必要。第一，大量零售環(huán)節(jié)和服務(wù)業(yè)脫離于增值稅之外，營業(yè)稅存在的重復(fù)征稅問題日益突出。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為增值稅延伸提供了可能。如果說上世紀(jì)90年代初，增值稅抵扣大部分局限在制造業(yè)領(lǐng)域，那么如今的服務(wù)業(yè)高速發(fā)展，為增值稅擴(kuò)大范圍提供了可能。第三，征管條件改善。虛開增值稅發(fā)票曾經(jīng)是增值稅實(shí)施前十年的主要問題。然而，隨著管理信息化和征管方式升級(jí)，增值稅受到的稅收侵蝕逐漸縮小。其名義稅率和實(shí)際稅率之間逐步逼近。基于上述情況，全面營改增不僅條件時(shí)機(jī)成熟，而且有助于全面降低社會(huì)總體稅負(fù)水平。因?yàn)槔碚撋?，公共支出?guī)模大致確定的情況下，稅基越寬、重復(fù)征稅越少，稅率會(huì)越低，且效率越高。從更高層面看，大國稅制構(gòu)建和轉(zhuǎn)型往往很難一蹴而就。逐步試點(diǎn)稅制，有步驟地推開，成為大多數(shù)改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)。1986年的美國稅制改革，便是最新例證。

減稅是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)減速下，中國宏觀稅負(fù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響要比以往突出。減稅作為激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而企穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的工具，難以被其他政策所取代。營改增被當(dāng)作結(jié)構(gòu)性減稅的重要內(nèi)容，自2012年試點(diǎn)伊始，便被寄予厚望?？陀^上，營業(yè)稅和增值稅是貢獻(xiàn)我國稅收總收入主力。那么，要減稅，自然要從收入多的那一塊開始。但如何減稅，則并不簡(jiǎn)單。一方面，減稅應(yīng)具有普惠特征，否則一切正面作用將打折扣。另一方面，減稅要與稅制優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同步，不能為減稅而減稅?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，營改增的著力點(diǎn)放在了打通工業(yè)與商業(yè)的抵扣鏈條上。研究顯示，2007年以后，我國工業(yè)貢獻(xiàn)稅收的能力顯著低于服務(wù)業(yè)為代表的商業(yè)活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值對(duì)稅收的貢獻(xiàn)更大。這其中，有服務(wù)業(yè)稅負(fù)過重的原因，也有增值稅抵扣鏈條與銷售或者服務(wù)環(huán)節(jié)脫節(jié)的緣故。2008年以后，我國服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的作用持續(xù)提升。服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的優(yōu)先發(fā)展方向，被放置于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要位置。特別是與工業(yè)銜接緊密的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，對(duì)品質(zhì)提升及服務(wù)改善的作用不可低估。為了令產(chǎn)業(yè)稅負(fù)更加公平，也令服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)營業(yè)稅征收行業(yè)能夠輕裝前行，營改增試點(diǎn)擴(kuò)圍到全面推開，恰逢其時(shí)。進(jìn)一步看，營改增還應(yīng)繼續(xù)前行。增值稅名義稅率本身較高（標(biāo)準(zhǔn)稅率17%），部分服務(wù)業(yè)短期缺乏抵扣發(fā)票等，都有可能短期推升稅收負(fù)擔(dān)。試點(diǎn)過程中的電信業(yè)、廣告業(yè)均有類似的經(jīng)歷。調(diào)研顯示，不少企業(yè)不僅沒有享受到減稅福利，反而承受了增值稅名義稅率過高的增稅壓力，有的甚至陷入了經(jīng)營困境。汲取上述經(jīng)驗(yàn)，杜絕明減暗增，十分必要。2016年5月1日之后，規(guī)模更大的房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、建筑業(yè)和生活服務(wù)業(yè)面臨的情況將更加復(fù)雜。為此，降低稅率和提高抵扣認(rèn)定的便利性，將有助于營改增的推進(jìn)。

營改增牽動(dòng)著中央與地方財(cái)稅關(guān)系調(diào)整?！?4稅改”之后，增值稅作為中央與地方共享稅種，按比例分別劃入各自賬戶。然而，“分稅制”初衷被實(shí)際意義上的“分錢制”所取代。營改增過后，本屬地方的營業(yè)稅即將退出歷史舞臺(tái)。理論上，“分錢制”將進(jìn)一步坐實(shí)。無論怎樣調(diào)整分成比例，可以看到的是，收入下行壓力下的財(cái)政分灶吃飯將一去不復(fù)。財(cái)政過緊日子的一個(gè)準(zhǔn)備，便是集中收入，統(tǒng)一調(diào)配。那么給地方增加一個(gè)主體稅種，就能維持“分稅制”嗎？顯然，目前的各方面環(huán)境，不具備為地方增加新稅種的時(shí)機(jī)和條件。無論是討論多時(shí)、懸而未決的房產(chǎn)稅，還是熱議后迅速冷卻的消費(fèi)稅，都沒能達(dá)成廣泛共識(shí)。營改增導(dǎo)致的財(cái)力變化核心依然是財(cái)力在初次分配環(huán)節(jié)保持平穩(wěn)，而在再分配環(huán)節(jié)兼顧公平。這種類似于國民收入分配領(lǐng)域的表述，放置在當(dāng)前政府間收入分配之中，應(yīng)景而貼切。按理說，稅收收入是財(cái)政收入最穩(wěn)定的、最具法律效應(yīng)的收入來源，相對(duì)于土地出讓金近20年來對(duì)地方財(cái)政的巨大貢獻(xiàn)，稅收收入占地方財(cái)政收入比重雖有下降，但其隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增收穩(wěn)定?？紤]到土地出讓金受到房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)波動(dòng)的影響較大。其他收入形式不具備大量填補(bǔ)財(cái)政支出空缺的能力。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，雖然一直處在不斷調(diào)整和完善的過程，但受到資金運(yùn)行效率和信息不對(duì)稱等困擾，始終存在這樣那樣的缺陷。怎樣才能為營改增之后的地方財(cái)政找到穩(wěn)定而可靠的收入來源，短期的收入比例劃分很可能只是權(quán)宜之計(jì)。提高財(cái)政資金使用效率、穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付制度和有效的事權(quán)與支出責(zé)任劃分等，方能妥善調(diào)整營改增導(dǎo)致的政府間財(cái)力重新分布。這也將延續(xù)“94稅改”體現(xiàn)在政府間財(cái)政關(guān)系中的激勵(lì)相容機(jī)制。

營改增推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革下市場(chǎng)統(tǒng)一形成。市場(chǎng)分割是很多大國面臨的現(xiàn)實(shí)問題。眾多研究將區(qū)域間和行業(yè)間的稅制差異，歸結(jié)為我國國內(nèi)市場(chǎng)分割的主要因素之一。如果說營改增指向的結(jié)構(gòu)性減稅，是降低企業(yè)稅負(fù)的“松綁”，那么營改增推動(dòng)的統(tǒng)一市場(chǎng)的過程，則是加強(qiáng)企業(yè)間專業(yè)化分工和增進(jìn)市場(chǎng)交流的實(shí)質(zhì)性舉措。實(shí)際上，當(dāng)前熱議的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和“互聯(lián)網(wǎng)+”等熱點(diǎn)，背后有激發(fā)微觀主體活力的考慮，更有增進(jìn)市場(chǎng)多樣性和活躍度的設(shè)計(jì)。營改增的抵扣鏈條拓寬，有助于服務(wù)外包和專業(yè)化生產(chǎn)。傳統(tǒng)制造業(yè)的大量?jī)?nèi)購服務(wù)，隨著營改增的一步步深入，企業(yè)在權(quán)衡成本和收益過后，將被更具有效益的外部企業(yè)承擔(dān)。生產(chǎn)與服務(wù)的多元化，則會(huì)令市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更具效率。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用的微觀機(jī)制，無外乎于此。過去，地方給予部分企業(yè)營業(yè)稅優(yōu)惠的做法，司空見慣。但增值稅作為共享稅，未來的稅收優(yōu)惠不止一家說了算，將會(huì)更加規(guī)范。企業(yè)的市場(chǎng)地位也會(huì)進(jìn)一步均等。雖然前面談及的政府間收入分配問題依舊難解，但是統(tǒng)一稅制下的統(tǒng)一市場(chǎng)確實(shí)是實(shí)實(shí)在在的利好。當(dāng)然，稅制的統(tǒng)一只是解決市場(chǎng)分割的一個(gè)環(huán)節(jié)，管制和其他隱形保護(hù)等問題，需要配套解決。無論怎樣，結(jié)構(gòu)性改革下的營改增，是兼具多重功能，經(jīng)過綜合分析研判之后的重要改革。這不僅體現(xiàn)著稅制改革的既定方向，而且展示出大國轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)。（作者為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）