京津冀協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)理論與實踐研究

趙亞楠 位賀杰 胡曉歡 王雪超 魯納川 徐子涵 樊圍國 董孝斌

摘要 整理了2012年以來京津冀在區(qū)域經(jīng)濟、城市群結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境3個方面協(xié)同發(fā)展的理論研究文獻(xiàn)，并歸納了同時期的京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐進(jìn)展。結(jié)果表明，京津冀協(xié)同發(fā)展的理論研究較為豐富，但系統(tǒng)性和對實踐的指導(dǎo)性有待提升，協(xié)同發(fā)展的實踐在穩(wěn)步推進(jìn)，但尚未有突破性進(jìn)展，整體上實踐發(fā)展遠(yuǎn)滯后于理論研究。隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的落實，京津冀三地應(yīng)充分利用良好基礎(chǔ)和有利條件，有望“十三五”期間打開協(xié)同發(fā)展的新局面。

關(guān)鍵詞 京津冀；協(xié)同發(fā)展；理論；實踐

Basic Theory and Practice Research on Collaborative Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region

ZHAO Yan-an1，2，WEI He-jie1，2，HU Xiao-huan1，2，DONG Xiao-bin1，2* et al

（1.State Key Laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875；2.College of Resources Science & Technology，Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract We organized theoretical literature and summary the progress of practice，including regional economy，city group construction and ecological environment，about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region since 2012.The results are as follows.Theoretical research results were abundant about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region，while the systematization and the instructing to practice still needed to be improved.The practice of collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region was propelled in steadily，while a breakthrough was not yet to be achieved.As a whole，the practice was far lagged the theoretical research about collaborative development of Beijing-Tianjin-Hebei region.With the implementation of “Coordinated Development of Beijing-Tianjin-Hebei Region Plan”，Beijing，Tianjin and Hebei should take advantage of good foundation and favorable conditions and open up new situation of collaborative development in the period of “13th Five Year”.

Key words Beijing-Tianjin-Hebei；Collaborative development；Theory；Pratice

京津冀一體化被視為繼珠三角、長三角之后我國經(jīng)濟增長的第三極，是一項重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略，在我國區(qū)域經(jīng)濟格局中占據(jù)無法替代的戰(zhàn)略地位。京津冀協(xié)同發(fā)展將會促進(jìn)三地經(jīng)濟發(fā)展互補互促，區(qū)域交通互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共建共享，其意義并不只限于發(fā)展本地區(qū)，它在探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑，促進(jìn)人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，提高我國的全球競爭力方面具有更為重要的意義。

實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展可以打造新的首都經(jīng)濟圈，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新，為優(yōu)化區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板。然而，京津冀地區(qū)雖在資源、能源與產(chǎn)業(yè)等方面具有天然互補優(yōu)勢，但其協(xié)同發(fā)展效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于長三角地區(qū)，協(xié)同建設(shè)仍面臨諸多問題。鑒于京津冀協(xié)同發(fā)展中問題的復(fù)雜化、多樣化和不確定性，筆者對2012年以來京津冀協(xié)同發(fā)展中關(guān)于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、城市群結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境3個方面的基礎(chǔ)理論研究及實踐進(jìn)行了整理和解讀，希望為推進(jìn)這一進(jìn)程提供政策參考。

1 京津冀協(xié)同發(fā)展的理論研究

京津冀都市圈是我國沿海三大城市群之一，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位。雖然京津冀都市群區(qū)域合作的戰(zhàn)略提出已經(jīng)20多年之久，具體的發(fā)展規(guī)劃探索也有10多年，但是到目前為止，京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展還處于初級階段，區(qū)域經(jīng)濟一體化效益沒有充分體現(xiàn)出來，且該地區(qū)環(huán)境問題相對其他地區(qū)仍比較嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)布局沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、資源分配尚存在不合理現(xiàn)象、能源消耗控制沒有達(dá)到理想狀態(tài)等，這些問題隨著京津冀城鎮(zhèn)化的進(jìn)程快速推進(jìn)，未見明顯改善，某些方面似乎有加重趨勢，如何將京津冀一體化繼續(xù)推展下去的問題擺在了面前。先總結(jié)了京津冀協(xié)同發(fā)展的概念演化歷程，然后從區(qū)域經(jīng)濟、城市群結(jié)構(gòu)、生態(tài)建設(shè)3個方面對一些相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納整理。

1.1 京津冀協(xié)同發(fā)展理論概念演化

京津冀都市圈區(qū)域合作具有較長歷史，早在20世紀(jì)80年代，京津冀都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)工作就已經(jīng)開展，各時期關(guān)注的重點問題在不斷變化（表1）[1]，大致經(jīng)歷了起始—沉寂—規(guī)劃—實操等階段。

從“首都圈”“環(huán)首都經(jīng)濟圈”到“京津冀協(xié)同”，國家層面越來越重視區(qū)域的協(xié)作發(fā)展和和成果建設(shè)的共享，目前，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略雖已進(jìn)入實操階段，但仍面臨極大的挑戰(zhàn)，尤其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城市群結(jié)構(gòu)和生態(tài)建設(shè)方面。對京津冀經(jīng)濟、城市和生態(tài)相關(guān)方面的研究進(jìn)行總結(jié)，有利于從中汲取經(jīng)驗和完善理論，同時對進(jìn)一步構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的長效機制也有重要作用。

1.2 京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是時代的選擇，更是國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更進(jìn)一步的選擇，但是從表1京津冀概念發(fā)展演化中不難發(fā)現(xiàn)目前京津冀協(xié)同發(fā)展水平還停留在初步水平，其中區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要首當(dāng)其沖地承擔(dān)責(zé)任。有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀與制約因素，各方學(xué)者的觀點見表2。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在的問題不止是政府的支持力度不夠，也不僅僅是某一領(lǐng)域的問題，涉及到經(jīng)濟發(fā)展失衡、產(chǎn)業(yè)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多問題。其中經(jīng)濟的極化發(fā)展嚴(yán)重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展的腳步[4-5]，而要想解決該問題，不僅要考慮產(chǎn)業(yè)如何由北京向外圍轉(zhuǎn)移和升級問題，還要考慮人口流動問題，人口向北京等中心城市的不斷聚集和長期滯留現(xiàn)象不斷惡化，嚴(yán)重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展，而這也是經(jīng)濟發(fā)展失衡的重要表現(xiàn)。

1.3 京津冀城市群結(jié)構(gòu)

京津冀城市群空間結(jié)構(gòu)不合理，主要是核心城市北京無序的過度集中資源，造成了明顯的區(qū)域發(fā)展不同步性。京津冀協(xié)同發(fā)展的重點在于如何統(tǒng)籌資源、能源、環(huán)境以持續(xù)適應(yīng)不斷加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的城市群結(jié)構(gòu)。表3歸納整理了京津冀協(xié)同發(fā)展中城市群空間結(jié)構(gòu)理論。

從都市圈、城市群角度看京津冀協(xié)同發(fā)展問題更加全面，城市群的結(jié)構(gòu)往往從側(cè)面反映了城市的戰(zhàn)略定位[11]，從目前來看，京津冀城市群內(nèi)，京津“雙核”作為龍頭并未起到很好的輻射作用，反而是“虹吸”現(xiàn)象引起了“環(huán)京津冀貧困帶”。如果京津冀協(xié)同發(fā)展仍然不能有實質(zhì)性的突破，不難預(yù)測未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，北京將仍然是人口持續(xù)流入的地區(qū)，由此帶來的生態(tài)環(huán)境壓力、空間資源利用矛盾問題和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，城市發(fā)展不平衡等問題將更加突出，北京的城市規(guī)模也將難以控制，城市群空間結(jié)構(gòu)也將更加“畸形”，京津冀一體化已經(jīng)刻不容緩。

1.4 京津冀一體化中的生態(tài)建設(shè)

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的過程中，生態(tài)問題也不容忽視，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)該加強干部考核和綠色GDP等方面的制度建設(shè)，帶動區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體提升發(fā)展，并為其他地方提供可借鑒的經(jīng)驗，推動和引領(lǐng)國內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。表4歸納并整理了關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)理論。

京津冀地區(qū)是我國水環(huán)境污染、農(nóng)村面源污染和特大城市環(huán)境污染最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，其生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，面臨的環(huán)境問題已由單個城市問題演化為區(qū)域共同面對的難題，比如霧霾問題，水資源污染問題，風(fēng)沙侵襲問題等。學(xué)者們主要從生態(tài)環(huán)境變化趨勢[14]和生態(tài)環(huán)境建設(shè)機制[15，18]等方面進(jìn)行理論探討，指出生態(tài)環(huán)境問題的歸因干系面較廣，治理及治理后的維持不易，因此，打破行政和區(qū)劃界線，進(jìn)行跨區(qū)域的生態(tài)合作建設(shè)是解決生態(tài)環(huán)境問題、走向生態(tài)文明的必由之路。

2 京津冀協(xié)同發(fā)展的實踐進(jìn)展

京津冀協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)理論的研究成果已經(jīng)比較豐富，呈現(xiàn)“百家爭鳴”的態(tài)勢，在此基礎(chǔ)上求同存異而編撰的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已被中共中央政治局審議通過，意味著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計已基本落實，但更為關(guān)鍵的是對規(guī)劃綱要的積極實踐。表5整理了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的實踐進(jìn)展，涉及交通、信息、文化體育、經(jīng)濟、生態(tài)建設(shè)方面。

在交通、信息、文化體育、經(jīng)濟和生態(tài)等各個領(lǐng)域，京津冀協(xié)同的實踐發(fā)展正在一步步推進(jìn)中，合作方式呈現(xiàn)多元化，從協(xié)議簽訂到項目先行、信息共享等，不拘一格，按照京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的要求，交通、環(huán)保和產(chǎn)業(yè)升級將是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，未來應(yīng)在這些關(guān)鍵領(lǐng)域加速推進(jìn)三地協(xié)同實踐進(jìn)程，率先實現(xiàn)突破，挈領(lǐng)三地協(xié)同發(fā)展的具體實現(xiàn)路徑。沿著具體實現(xiàn)路徑全面推進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展定會帶動京津冀一體化的成功，而這將促使京津冀優(yōu)勢互補，促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，并會進(jìn)一步帶動北方腹地的發(fā)展。

3 討論

京津冀協(xié)同發(fā)展一經(jīng)提出，理論研究和實踐都在快速發(fā)展，從中央到地方、從政府到社會達(dá)成一致共識，各行各業(yè)普遍關(guān)注，使得京津冀協(xié)同發(fā)展從自發(fā)上升到自覺，由區(qū)域利益驅(qū)動發(fā)展到國家戰(zhàn)略驅(qū)動，內(nèi)容上從基礎(chǔ)設(shè)施合作、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等發(fā)展到公共服務(wù)、公共政策合作，重點從雙邊推動上升到多邊合作與協(xié)調(diào)機制建構(gòu)建、完善。目前京津冀協(xié)同發(fā)展仍然處于初步探索推進(jìn)階段，理論研究成果豐富，但系統(tǒng)性和對實踐的指導(dǎo)性有待提升，而實踐進(jìn)程則明顯滯后，還存在許多不同程度的問題，尚未取得協(xié)同發(fā)展的突破性進(jìn)展，關(guān)鍵在于制約因素太多，包括政治地位不對等這一內(nèi)在因素，以及區(qū)域經(jīng)濟不平衡、交通建設(shè)滯后等外在因素。

關(guān)于政治地位，北京和天津?qū)儆谥陛犑?，河北是省級行政單元，表面上看三者是平等地位，實則是包含中央政府的“三塊四方”，地域上看京津冀是一個整體，而客觀上的“身份”不平等造成了北京的主導(dǎo)者和決策者的身份，在京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計和具體分工實施中，河北省很難占據(jù)主動[19-20]。在中央無意的“錯位”及有意的“缺位”下，天津和河北政府很難打破“首先為北京（即中央）服務(wù)”的政治態(tài)勢[21]，行政性障礙阻礙了協(xié)同發(fā)展通道，已成為京津冀協(xié)同發(fā)展中要攻克的主要難題，政治因素要重于經(jīng)濟因素，這也是京津冀與長三角、珠三角的最大區(qū)別，諸多學(xué)者均認(rèn)同這一觀點[18-21]。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，呈現(xiàn)“斷崖式”現(xiàn)象，京津處于“與鄰為壑”的狀態(tài)，經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)過于懸殊。整體上來說京津冀內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展形成“核心—邊緣”格局，北京、天津作為核心，綜合實力較強，通過經(jīng)濟集聚效應(yīng)獲得發(fā)展，落后的河北地區(qū)在這種單要素流動累計作用下，引進(jìn)、吸收、消化核心發(fā)達(dá)城市的技術(shù)要素和先進(jìn)管理制度的能力較弱，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟差距越來越大，核心城市的能量沒有輻射和發(fā)散出來[2，22-23]。如北京作為首都，沒有起到輻射帶頭作用，在北京周邊的一些二線城市仍然發(fā)展緩慢，經(jīng)濟水平低下，“大樹底下不長草”現(xiàn)象嚴(yán)重[19]，而天津作為港口城市，具有地理資源優(yōu)勢，但是在目前的經(jīng)濟發(fā)展中，卻和北京出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”，河北的經(jīng)濟發(fā)展滯后，且內(nèi)部各城市產(chǎn)業(yè)相似，沒有起到腹地支撐的作用，在此背景下，京津冀合理的經(jīng)濟梯度難以形成，與長江三角洲、珠江三角洲相比，京津冀雖有巨大的發(fā)展空間，但協(xié)同發(fā)展的動力系統(tǒng)不足。

實現(xiàn)京津冀一體化進(jìn)程，交通應(yīng)該是率先突破的重點，而當(dāng)下京津冀雖已形成京津半小時軌道交通和一小時城市圈，但就三地整體交通現(xiàn)狀來講，交通基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)落后，整體建設(shè)滯后[19]。相比基本覆蓋周邊城市的長三角和珠三角的“一小時圈”“兩小時圈”，京津冀目前的交通網(wǎng)絡(luò)是以核心城市北京、天津為中心向外輻射，導(dǎo)致關(guān)內(nèi)外的客貨交流必經(jīng)北京、天津，嚴(yán)重影響了交通的流暢度[2，19]。但是相比政治地位不平等以及經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，交通問題只要對癥下藥，就可以成為京津冀協(xié)同發(fā)展率先突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。

京津冀實現(xiàn)一體化對我國經(jīng)濟的發(fā)展來說是一次巨大的機遇，但又面臨諸多問題，在京津冀協(xié)同發(fā)展中逐步解決這些問題是擺在人們面前的重大課題。要解決經(jīng)濟的問題，那么政治地位不對等、交通設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、資源分配不合理等問題都要牽涉其中，所以京津冀的問題不是某一個問題，而是一系列問題的集合，關(guān)鍵在于制度方面政府該如何打破目前遇到的牽制。

要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，還應(yīng)該繼續(xù)加強基礎(chǔ)理論研究，尤其是在頂層制度設(shè)計完善、三地內(nèi)部關(guān)系的厘定、跨區(qū)域公共管理模式以及政府間行為方面加強研究[23-24]；實踐方面，要多從長三角、珠三角區(qū)域一體化案例中吸收優(yōu)秀經(jīng)驗，如從共贏方式入手，由點及面、由易到難逐層次進(jìn)行，形成地方政府、社會組織和企業(yè)多層次良性互動的合作網(wǎng)絡(luò)，還應(yīng)該率先在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，如加速建設(shè)京津冀的交通網(wǎng)絡(luò)體系等[2，25]。

隨著國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的正式頒布實施，未來京津冀一體化的成功將會促使北京非首都功能疏解，“大城市病”得到治理[26]，使河北地區(qū)享受到發(fā)展的紅利，達(dá)到規(guī)劃綱要中的目標(biāo)，而京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展也會成為中國乃至世界的創(chuàng)新示范區(qū)，各行各業(yè)應(yīng)該抓住這個機遇，為京津冀協(xié)同發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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