兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查研究

杜慶九李季鵬（兵團(tuán)黨委政研室，新疆烏魯木齊83000；新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，新疆烏魯木齊8300）

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兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查研究

杜慶九1李季鵬2
（1兵團(tuán)黨委政研室，新疆烏魯木齊830002；2新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830012）

［摘要］當(dāng)前兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地承包政策和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在：土地流轉(zhuǎn)形成一定規(guī)模；土地流轉(zhuǎn)的活躍程度呈現(xiàn)出南低北高；各師團(tuán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理方式和組織形式有所不同；職工土地流轉(zhuǎn)原因多樣等。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題有：承包職工年齡結(jié)構(gòu)不合理，職工數(shù)量呈快速減少趨勢(shì)；“五保三費(fèi)”增長(zhǎng)過(guò)快，影響職工增收和團(tuán)場(chǎng)增效；團(tuán)場(chǎng)的定額承包地總面積和職均定額地面積逐年減少；簽訂的土地承包合同存在不規(guī)范現(xiàn)象等。鑒于此，為了規(guī)范土地承包和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)需統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)；規(guī)范團(tuán)場(chǎng)土地承包合同；適當(dāng)擴(kuò)大職工的土地管理定額；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序等。

［關(guān)鍵詞］土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；團(tuán)場(chǎng)

土地承包政策是團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。實(shí)行職工家庭土地承包經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，極大地調(diào)動(dòng)了職工積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展。隨著兵團(tuán)“三化建設(shè)”不斷加快，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，職工管理土地規(guī)模不斷擴(kuò)大，二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)不斷增加，各師都出現(xiàn)了職工流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，為了解團(tuán)場(chǎng)職工土地承包與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況，筆者深入團(tuán)場(chǎng)和連隊(duì)進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)與干部職工面對(duì)面地進(jìn)行座談，發(fā)放調(diào)查表，統(tǒng)計(jì)整理和分析數(shù)據(jù)信息等方式，初步掌握了兵團(tuán)土地承包辦法及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，并提出了基本的意見和建議。

一、團(tuán)場(chǎng)土地承包政策和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)已形成一定規(guī)模

2014年，團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到86．04萬(wàn)畝，占承包面積的5．59%，流轉(zhuǎn)土地職工30604人，占土地承包職工總數(shù)的11．46%，職均流出土地28．11畝。其中，大田勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)12821人，占土地承包職工總數(shù)的4．8%。畝均土地流轉(zhuǎn)費(fèi)基本在400－600元之間。

（二）土地流轉(zhuǎn)的活躍程度呈現(xiàn)南低北高

北疆團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)較為活躍，其中第六師、第八師人數(shù)最多，而南疆團(tuán)場(chǎng)并不普遍，其中第一師、第三師、第十四師人數(shù)最少。其主要原因有：一是北疆團(tuán)場(chǎng)土地產(chǎn)出效益不高，承包職工收入中來(lái)自土地的不高，土地對(duì)職工的吸引力不大，而南疆團(tuán)場(chǎng)適宜種植棉花和林果，收入較高，承包職工不愿離開土地。二是北疆非農(nóng)以外的產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，有更多的就業(yè)渠道，職工愿意流轉(zhuǎn)到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。三是各師在師的層面上對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否流轉(zhuǎn)持不同態(tài)度。南疆各師基本不贊成流轉(zhuǎn)，第一師嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)，第二師也反對(duì)流轉(zhuǎn)，他們一致認(rèn)為兵團(tuán)承包職工不同于農(nóng)民，兵團(tuán)的土地性質(zhì)不同于農(nóng)村，職工沒(méi)有完全的經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有流轉(zhuǎn)的權(quán)力，認(rèn)為流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)為團(tuán)場(chǎng)而不是職工。而第四師、第六師、第八師等大部分北疆師團(tuán)出臺(tái)多項(xiàng)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)。

圖1　各師已流轉(zhuǎn)土地人數(shù)　單位：人

（三）各師團(tuán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理方式有所不同兵團(tuán)各師團(tuán)對(duì)職工進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)持不同的認(rèn)識(shí)，在管理上出現(xiàn)了三種方式：一是土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)團(tuán)場(chǎng)的同意，在團(tuán)場(chǎng)履行備案程序后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象有嚴(yán)格的要求，如在本連、本團(tuán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)。二是團(tuán)場(chǎng)對(duì)職工私下進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)持默許態(tài)度，只要原承包職工與團(tuán)場(chǎng)的承包合同有人履行，團(tuán)場(chǎng)一般不干涉。三是團(tuán)場(chǎng)不允許職工土地流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上雖然職工還再繼續(xù)與團(tuán)場(chǎng)簽訂承包合同，但實(shí)際承包人并不是職工本人。有24．1%的土地流轉(zhuǎn)屬于這種情況。

圖2　各師土地流轉(zhuǎn)經(jīng)團(tuán)場(chǎng)流轉(zhuǎn)與未經(jīng)團(tuán)場(chǎng)流轉(zhuǎn)圖單位：畝

（四）部分團(tuán)場(chǎng)有組織地引導(dǎo)職工進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)

一是一些團(tuán)場(chǎng)將土地產(chǎn)出做為硬性標(biāo)準(zhǔn)，要求承包中低產(chǎn)田的職工退出土地。二是選擇人多地少的單位，鼓勵(lì)能人規(guī)?；?jīng)營(yíng)，其他人都將土地流轉(zhuǎn)給他們，轉(zhuǎn)移出來(lái)另謀崗位。三是引導(dǎo)家庭貧困、種植能力較差的職工退出土地，給他們提供新的就業(yè)崗位，讓能人管理后提高土地的產(chǎn)出效益。四是通過(guò)清理、收回違規(guī)用地規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第一師針對(duì)團(tuán)場(chǎng)部分農(nóng)業(yè)退休職工，退休不退地、私下流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，進(jìn)行清理。第二師在焉耆墾區(qū)團(tuán)場(chǎng)探索由土地毗鄰的4戶或8戶、12戶承包職工自愿組成聯(lián)戶合作單位，民主推薦1名能人作為聯(lián)戶合作單位的負(fù)責(zé)人，每年根據(jù)團(tuán)場(chǎng)安排的種植計(jì)劃，安排相應(yīng)的職工人數(shù)種地，富余人員由聯(lián)戶合作單位的負(fù)責(zé)人組織外出打工。五是家庭內(nèi)部“留一退一”流轉(zhuǎn)。團(tuán)場(chǎng)規(guī)定每個(gè)職工家庭留一人承包土地，另一人由團(tuán)或連組織安排進(jìn)入團(tuán)場(chǎng)工業(yè)或從事設(shè)施園藝業(yè)、畜牧業(yè)、服務(wù)業(yè)。

（五）土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)團(tuán)場(chǎng)各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展

一是能人大戶帶動(dòng)型。少數(shù)職工憑借其技術(shù)、資金和項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，從其他職工手中流入土地，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。二是農(nóng)工經(jīng)濟(jì)合作組織。職工依托連隊(duì)組建、股份合作社、專業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)合作組織，承包職工以承包地作股份加入，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是龍頭企業(yè)。以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為紐帶，實(shí)行“公司＋基地＋農(nóng)工”模式，成片租賃承包職工土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四是團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)公司。采用公司引導(dǎo)、連隊(duì)監(jiān)管、職工自愿、流入方承擔(dān)費(fèi)用的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。較為典型的有第八師石河子總場(chǎng)雙泉集、泉水地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司試行的土地流轉(zhuǎn)方式。

（六）職工土地流轉(zhuǎn)原因多樣

一是缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力。承包職工因病、災(zāi)等造成無(wú)法繼續(xù)承包，或不能進(jìn)行生產(chǎn)管理時(shí)，會(huì)退出承包或進(jìn)行轉(zhuǎn)包。二是優(yōu)惠政策鼓勵(lì)。近年來(lái)，各團(tuán)場(chǎng)都加大了農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，為給團(tuán)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)增加空間，推行了一系列優(yōu)惠政策，如職工將承包地流轉(zhuǎn)給團(tuán)場(chǎng)，團(tuán)場(chǎng)保留職工身份、免交“五保三費(fèi)”。三是城鎮(zhèn)化帶來(lái)的就業(yè)渠道增多。有的職工居住團(tuán)場(chǎng)小城鎮(zhèn)后，在小城鎮(zhèn)從事二三產(chǎn)業(yè)，能夠取得高于原來(lái)承包收入，愿意退出土地承包土地。四是因年齡因素退出。接近退休年齡的職工，由于健康原因不適宜從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，將土地流轉(zhuǎn)給他人承包，待達(dá)到退休年齡要求時(shí)退出土地。

二、土地承包和流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）承包職工年齡結(jié)構(gòu)不合理，職工數(shù)量呈快速減少趨勢(shì)

承包職工年齡老化嚴(yán)重，年輕職工數(shù)量少（見圖3），職工主要集中在40－50歲，有15．5萬(wàn)人，占職工總數(shù)的57．5%；其中，第二師該比重達(dá)70%，第三師最高達(dá)76%，42團(tuán)40歲以上的職工占承包職工的79%。40歲以下職工7．8萬(wàn)人，占28．6%；50歲以上的職工2．8萬(wàn)人，占14．1%。10年內(nèi)，將有10．2萬(wàn)承包職工陸續(xù)退休，占承包職工總數(shù)的37%，其中：第一師13511人，占現(xiàn)有職工總數(shù)的36%；第二師9988人，占職工總數(shù)的近50%；第三師6752人，占職工的43．71%。退休將是造成職工數(shù)量快速減少的最主要原因。新職工補(bǔ)充較慢也是造成這種現(xiàn)象的重要原因。如第四師在2010－2014年的5年間，一線退休職工近5000人，只補(bǔ)充老職工子女92人。相對(duì)于職均占有土地資源較多的第十師，5年間退休職工近1500人，只補(bǔ)充新職工647人。

圖3　承包職工年齡構(gòu)成圖

（二）“五保三費(fèi)”增長(zhǎng)過(guò)快，影響職工增收和團(tuán)場(chǎng)增效

定額承包地的收費(fèi)2005年職均8625元（其中“五保三費(fèi)”4389元），包括“五保三費(fèi)”在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、團(tuán)場(chǎng)補(bǔ)貼的社政公共費(fèi)、團(tuán)場(chǎng)管理費(fèi)、國(guó)有農(nóng)用土地使用費(fèi)。國(guó)務(wù)院2006年《關(guān)于深化國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革的意見》提出“全面落實(shí)取消農(nóng)業(yè)稅政策”，“免除農(nóng)工承擔(dān)的類似農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌的收費(fèi)，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革予以補(bǔ)助”。2007年負(fù)擔(dān)明顯下降，穩(wěn)定三年后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)因社會(huì)平均工資水平快速增長(zhǎng)而上調(diào)，到2014年職均最高達(dá)到了12000多元，是2007年的2倍多。2014年，兵團(tuán)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)定額承包地除職工自身受益的“五保三費(fèi)”以外零負(fù)擔(dān)，兵團(tuán)畝均收費(fèi)261．1元，經(jīng)營(yíng)地收費(fèi)296．1元。有些師團(tuán)定額承包地的負(fù)擔(dān)已經(jīng)超出經(jīng)營(yíng)地的收費(fèi)，第二師、第三師、第十師、第十三師畝均定額地的負(fù)擔(dān)分別高出經(jīng)營(yíng)地15元、211元、15．2元、65元。

團(tuán)場(chǎng)和職工的增效難度大。在“五保三費(fèi)”剛性增長(zhǎng)的情況下，很多團(tuán)場(chǎng)考慮到職工的承受能力，為了減少職工負(fù)擔(dān)，承擔(dān)了部分應(yīng)由職工承擔(dān)的自身受益負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致團(tuán)場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也一年比一年重。第四師自2007年起，承包職工應(yīng)承擔(dān)的“五保三費(fèi)”費(fèi)用一直沒(méi)有上調(diào)，2014年，承包職工應(yīng)承擔(dān)11167．79元，實(shí)際只承擔(dān)4320元。一些團(tuán)場(chǎng)和職工已經(jīng)到了承受不起或不愿承受的地步，對(duì)穩(wěn)定職工隊(duì)伍產(chǎn)生了一定影響。

（三）團(tuán)場(chǎng)的定額承包地總面積和職均定額地面積逐年減少

2007年兵團(tuán)黨委提出“確定兩個(gè)限額、實(shí)行兩費(fèi)分離”，提出定額地和經(jīng)營(yíng)地的概念。這幾年定額承包地總面積在逐年減少，到2014年，定額承包地已經(jīng)從1212萬(wàn)畝減少到861萬(wàn)畝，職均定額承包地面積也從40畝下降到32畝，同時(shí)經(jīng)營(yíng)地面積從173萬(wàn)畝增加到686．6萬(wàn)畝（詳見表2）。

定額承包地減少的原因主要有：一是職工退休后，團(tuán)場(chǎng)將原職工承包的定額承包地收回后變?yōu)榻?jīng)營(yíng)地，擴(kuò)大收費(fèi)面積。二是團(tuán)場(chǎng)通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少職工的定額地面積。將果園、設(shè)施大棚等土地集約型的高效作物種植面積調(diào)整為定額承包地，將棉花種植地作為經(jīng)營(yíng)地。如第一師通過(guò)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整推行“田＋園”承包模式，實(shí)現(xiàn)“多數(shù)人種少數(shù)園，少數(shù)人種多數(shù)田”。調(diào)整定額承包地與經(jīng)營(yíng)地面積，定額地由棉花地調(diào)整為果園地，面積由40畝左右調(diào)整為20畝以下。其中14團(tuán)職均定額承包地8畝。事實(shí)上兩種地的劃分政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。表現(xiàn)在：一是雖然定額承包地上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自身收益以外的零負(fù)擔(dān)，但隨著“五保三費(fèi)”的上漲，僅由定額承包地來(lái)承擔(dān)“五保三費(fèi)”已經(jīng)很困難。二是一些團(tuán)場(chǎng)為了便于管理，或者是為了避免職工對(duì)定額承包地負(fù)擔(dān)過(guò)重產(chǎn)生不滿，只在賬面上區(qū)分兩種地，實(shí)際上在承包、收費(fèi)上并不區(qū)分這兩種地。

表1　　承包地畝均收費(fèi)情況調(diào)查表　　單位：元

表2　各年度定額承包地與經(jīng)營(yíng)地面積變化

（四）簽訂的土地承包合同存在不規(guī)范現(xiàn)象

一是承包期限不規(guī)范。土地承包合同短期的多，長(zhǎng)期的少，大多是一到三年的合同，費(fèi)用也隨著合同的重新簽訂進(jìn)行調(diào)整。二是承包職工土地地塊不固定，隨種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整而調(diào)整，不利于土地的可持續(xù)利用。三是一些團(tuán)場(chǎng)簽訂的土地開發(fā)合同不上繳費(fèi)用的優(yōu)惠期限最長(zhǎng)60年，短的十幾年，嚴(yán)重違反兵團(tuán)有關(guān)土地開發(fā)上繳費(fèi)用的辦法。四是土地承包面積不均衡，個(gè)別承包人占有過(guò)多土地資源，造成其他職工無(wú)法足額承包定額承包地。

（五）團(tuán)場(chǎng)職工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不明確，影響土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

一是對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容不清晰，不明確。至今為止，職工的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底包括哪些權(quán)力并沒(méi)有明確的答案。一些師團(tuán)認(rèn)為職工與農(nóng)民相比，除了職工身份、土地性質(zhì)、責(zé)任義務(wù)不同以外，職工為了配合團(tuán)場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以及完成糧食、棉花等生產(chǎn)任務(wù)，職工在種植品種、種植方式、產(chǎn)品銷售、生產(chǎn)資料的購(gòu)入等方面要服從團(tuán)場(chǎng)的統(tǒng)一管理，這個(gè)方面看，職工沒(méi)有完全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有有限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，禁止職工自行流轉(zhuǎn)土地。如果私自流轉(zhuǎn)，受包人不能完全了解自己的權(quán)力義務(wù)，容易引起糾紛，缺少糾紛解決機(jī)制，增加土地權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)，職工普遍是“有問(wèn)題找團(tuán)場(chǎng)連隊(duì)解決”方式，給團(tuán)場(chǎng)土地承包管理、統(tǒng)一生產(chǎn)作業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)征地、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理職工隊(duì)伍帶來(lái)了難度。二是土地沒(méi)有長(zhǎng)期固定，沒(méi)有頒發(fā)合法的經(jīng)營(yíng)權(quán)證，對(duì)流轉(zhuǎn)造成障礙。大部分職工簽訂的承包合同都是短期合同，而且面積固定，位置不固定，承包職工手中基本沒(méi)有土地承包權(quán)證，流轉(zhuǎn)大多是口頭承諾，受包人對(duì)流轉(zhuǎn)的土地沒(méi)有長(zhǎng)期的規(guī)劃，容易造成短期行為，形成掠奪式生產(chǎn)。一些土地私下多次流轉(zhuǎn)，原合同主體早已換人，職工的義務(wù)無(wú)法履行。

（六）缺少為職工土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)

土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有形成完善的市場(chǎng)體系，缺乏一個(gè)由上到下規(guī)范的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，致使土地供求雙方溝通的信息受阻，信息輻射面狹小，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢，范圍窄，大多只局限于親戚、鄰里、朋友等之間，容易造成土地價(jià)值被低估，一些責(zé)任義務(wù)礙于情面不好明確，限制了土地的流轉(zhuǎn)。有些連隊(duì)將土地流轉(zhuǎn)僅局限在連隊(duì)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能性小。沒(méi)有完善的機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。團(tuán)場(chǎng)未建立承包土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)土地級(jí)別、配套設(shè)施保護(hù)、周邊生態(tài)保護(hù)情況、防護(hù)林的種植及完好程度進(jìn)行評(píng)估。對(duì)年齡結(jié)構(gòu)偏大、就業(yè)技能偏低的職工教育培訓(xùn)服務(wù)還不到位。缺乏有效的培訓(xùn)場(chǎng)所、師資、有針對(duì)性的培訓(xùn)內(nèi)容。

（七）兵團(tuán)各級(jí)、對(duì)于土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

一是承包職工有沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否流轉(zhuǎn)。有的干部認(rèn)為兵團(tuán)的承包職工不同于農(nóng)民，在生產(chǎn)管理的大多數(shù)環(huán)節(jié)職工沒(méi)有主動(dòng)權(quán)，是團(tuán)場(chǎng)決定種什么、怎么種，產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，職工只是在服從管理，基本沒(méi)有完整的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。二是土地承包流轉(zhuǎn)收入應(yīng)該歸團(tuán)場(chǎng)還是歸職工。一些干部認(rèn)為職工應(yīng)該將土地?zé)o償交到團(tuán)場(chǎng)，由團(tuán)場(chǎng)重新發(fā)包，職工在流轉(zhuǎn)中沒(méi)有收益。一些團(tuán)場(chǎng)同意職工自主協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格，收益歸承包職工。三是土地流轉(zhuǎn)后還能否保持團(tuán)場(chǎng)的維穩(wěn)戍邊力量。有的師團(tuán)認(rèn)為職工大量將土地流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，是離開團(tuán)場(chǎng)到其他地方就業(yè)，將會(huì)削弱團(tuán)場(chǎng)力量。也有的師團(tuán)認(rèn)為應(yīng)該創(chuàng)新維穩(wěn)戍邊新形式，不能僅僅認(rèn)為只有承包職工才有維穩(wěn)職責(zé)。因此，承包職工的數(shù)量可以按照農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律逐漸減少，贊同土地流轉(zhuǎn)。

（八）職工向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度緩慢，影響了土地流轉(zhuǎn)

一是隨著團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化率的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成了職工自由度較高、勞動(dòng)時(shí)間短、強(qiáng)度低、勞動(dòng)環(huán)境較好、單位勞動(dòng)時(shí)間報(bào)酬較高的職業(yè)。由于二、三產(chǎn)業(yè)相對(duì)承包土地而言，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，崗位素質(zhì)要求高，勞動(dòng)報(bào)酬低，因此職工不愿意向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是沒(méi)有明確的配套政策，職工不敢也不愿離開土地。土地流轉(zhuǎn)后團(tuán)場(chǎng)職工的身份能否保留，“五保三費(fèi)”誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、職工的福利待遇如何保障等一系列問(wèn)題沒(méi)有明確，又無(wú)法確定將來(lái)的收入能否有保障時(shí)，部分職工既不敢也不愿意從種植業(yè)中退出。三是缺乏其他的職業(yè)技術(shù)能力，無(wú)法向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)職工文化水平普遍不高，大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，沒(méi)有相關(guān)職業(yè)上崗證，無(wú)法找到滿意的職業(yè)，只能從事簡(jiǎn)單的勞動(dòng)，收入低，勞動(dòng)強(qiáng)度大。一些有流轉(zhuǎn)意愿的職工年老多病，向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也很困難。四是以規(guī)?；?jīng)營(yíng)、多元增收為目的的土地流轉(zhuǎn)比例太低，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的效果不明顯。2013年和2014年，第九師共轉(zhuǎn)移職工1480人，主要是48歲以上女職工和58歲以上男職工，退出承包土地后，主要被安排到公益性崗位。

（九）土地流轉(zhuǎn)短期行為嚴(yán)重，影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理和可持續(xù)發(fā)展

由于職工承包合同大多為短期合同，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間較短，大多是一年一簽，這就造成了土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方的短期行為，增加了管理難度。一是種植戶利益至上，對(duì)土地的投入不夠，易出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營(yíng)，品種難以改良、土地等級(jí)下降、殘膜污染嚴(yán)重等，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。二是土地流轉(zhuǎn)未經(jīng)招拍掛的公開程序，受讓人沒(méi)有經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)篩選，生產(chǎn)技能、文化素質(zhì)、政治素質(zhì)、生產(chǎn)技術(shù)無(wú)法保證，如果包給團(tuán)場(chǎng)以外的非職工，對(duì)兵團(tuán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理不熟悉，會(huì)影響土地產(chǎn)出效益。三是增加管理難度。往往會(huì)出現(xiàn)找不到人，不聽指揮，不按技術(shù)規(guī)程生產(chǎn)，作物疾病防治不到位，結(jié)構(gòu)調(diào)整無(wú)法落實(shí)，不服從團(tuán)連的生產(chǎn)指揮和技術(shù)指導(dǎo)等現(xiàn)象。進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)水平下降、組織能力弱化等情況。土地流轉(zhuǎn)后再流轉(zhuǎn)的，這種行為導(dǎo)致不良后果更加嚴(yán)重。

（十）存在違背職工意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象

一些師團(tuán)沒(méi)有按照中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)要遵照職工意愿，不搞一刀切大躍進(jìn)的原則，自行設(shè)定一些硬性條件，強(qiáng)行要求職工退出土地，同時(shí)師團(tuán)并沒(méi)有做好有效利用已轉(zhuǎn)出土地的計(jì)劃，有的團(tuán)場(chǎng)要求大戶承包、能人承包，而這些大戶、能人由于不是出于自愿，因此并沒(méi)有擴(kuò)大規(guī)模，提高收益的準(zhǔn)備和信心。

三、規(guī)范土地承包和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

兵團(tuán)各級(jí)要充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。規(guī)范的流轉(zhuǎn)有利于加強(qiáng)對(duì)職工的管理，避免承包糾紛的產(chǎn)生；有利于團(tuán)場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮規(guī)?；a(chǎn)優(yōu)勢(shì)。這是職工持續(xù)穩(wěn)定增收的要求，也是“三化”建設(shè)的需要。兵團(tuán)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)水平、管理水平和技術(shù)裝備水平以及職工的生產(chǎn)技術(shù)水平都已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件，農(nóng)業(yè)機(jī)械化率達(dá)到85%以上，一些領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到100%。職工持續(xù)增收的強(qiáng)烈要求已經(jīng)形成了一部分土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)。

（二）規(guī)范團(tuán)場(chǎng)土地承包合同

保護(hù)職工的承包權(quán)，尊重職工的意愿，堅(jiān)持平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，保證職工的利益不受損害。保障職工長(zhǎng)期承包土地的權(quán)力。定額承包地承包合同期限可分為一年、五年、十年、十五、二十年、到退休年齡的余年等不同期限。承包職工可根據(jù)個(gè)人意愿選擇承包期限，團(tuán)場(chǎng)也可根據(jù)職工履行合同情況，調(diào)整承包期限。職工退休后必須退出土地，對(duì)于土地上有設(shè)施、果樹等長(zhǎng)期資產(chǎn)的，應(yīng)由獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的評(píng)估作價(jià)，團(tuán)場(chǎng)有償收回。

（三）適當(dāng)擴(kuò)大職工的土地管理定額

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高需要，以及緩解職工自身受益的“五保三費(fèi)”壓力過(guò)大的問(wèn)題，各師團(tuán)應(yīng)當(dāng)適時(shí)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大職工定額，保障職工基本收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。承包地面積在一團(tuán)或一連應(yīng)做到統(tǒng)一公平，避免差距過(guò)大。經(jīng)營(yíng)地應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效益為首原則?？赏ㄟ^(guò)公開的土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，由團(tuán)場(chǎng)農(nóng)業(yè)公司集中經(jīng)營(yíng)、租賃給職工或其他經(jīng)營(yíng)主體自主經(jīng)營(yíng)等各種方式，本團(tuán)職工有優(yōu)先租賃權(quán)。給在職職工集中連片劃分的自用地可轉(zhuǎn)為職工的定額承包地，退休后收回。目前已經(jīng)與住宅劃到一起的，結(jié)合城鎮(zhèn)化和連隊(duì)功能轉(zhuǎn)型，用適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償形式加以收回。今后不再劃分自用地。

（四）繼續(xù)貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和團(tuán)場(chǎng)承包職工的減負(fù)政策

堅(jiān)持定額承包地除自身受益外零負(fù)擔(dān)，對(duì)法定的各項(xiàng)社會(huì)保障性收費(fèi)，團(tuán)場(chǎng)要以單個(gè)職工為核算單位，嚴(yán)格按要求和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算征收，不能隨意提高，但可根據(jù)團(tuán)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、土地產(chǎn)出水平和職工收入水平給予適當(dāng)補(bǔ)貼。團(tuán)場(chǎng)不能另立名目，增加職工負(fù)擔(dān)。

（五）規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)要與加強(qiáng)職工隊(duì)伍管理相結(jié)合

要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，提高職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，數(shù)量要穩(wěn)中有降。農(nóng)業(yè)職工數(shù)量要根據(jù)每年退休人員數(shù)量，以及科技進(jìn)步、規(guī)?；a(chǎn)的需要，維穩(wěn)的要求，綜合考慮職工數(shù)量，加以補(bǔ)充。新職工要以轉(zhuǎn)業(yè)軍人、“雙五千”工程、大中專畢業(yè)生、老職工子女等

為重點(diǎn)，把好入口，要根據(jù)各師團(tuán)不同的地理位置、任務(wù)、“三化”建設(shè)的不同條件，對(duì)職工提出不同的任務(wù)要求，職工要積極履行應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。要實(shí)行實(shí)名承包土地制度，新職工不能掛名承包。

（六）尊重和發(fā)揮師團(tuán)的創(chuàng)新能動(dòng)性

賦予師團(tuán)較大的自主權(quán)，允許根據(jù)實(shí)際情況探索新的承包形式，制定流轉(zhuǎn)政策。對(duì)原有的土地承包政策中不能適應(yīng)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集約化生產(chǎn)、城鎮(zhèn)化等發(fā)展新形勢(shì)的部分，可以調(diào)整，只要有利團(tuán)場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有利于職工群眾持續(xù)增收，有利于穩(wěn)定職工隊(duì)伍，有利于社會(huì)長(zhǎng)治久安，都應(yīng)該給予肯定。

（七）規(guī)范職工土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

一要從兵團(tuán)層面出臺(tái)政策，明確允許和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，讓土地流轉(zhuǎn)從暗處走到明處，并依法依規(guī)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二要規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，明確職工流轉(zhuǎn)后的權(quán)益和義務(wù)。各師團(tuán)根據(jù)實(shí)際制定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)辦法。三要堅(jiān)持自主流轉(zhuǎn)與行政引導(dǎo)相結(jié)合，不能違背職工意愿，侵害職工利益。堅(jiān)持團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與職工增收相結(jié)合。四要堅(jiān)持轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與創(chuàng)新履行維穩(wěn)戍邊方式相結(jié)合。五要堅(jiān)持職工轉(zhuǎn)移就業(yè)與教育培訓(xùn)相結(jié)合。六要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)。以師或團(tuán)場(chǎng)為單位建立土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，提供法律咨詢和合同管理服務(wù)。制定配套的政策，在社會(huì)保障、教育培訓(xùn)、福利待遇等方面提供支持。

參考文獻(xiàn)

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［3］聶衛(wèi)國(guó)政委在兵團(tuán)黨委2007年減負(fù)工作座談會(huì)上的講話［R］．2007．

［4］關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范團(tuán)場(chǎng)職工土地承包與流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）［R］．2015．

（責(zé)任編輯：管仲）

［作者簡(jiǎn)介］杜慶九（1969－），女，河南汲縣人，本科，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)；李季鵬（1969－），男，河南舞陽(yáng)人，博士，副教授，研究方向：企業(yè)管理。