由京滬高鐵再回顧看重大項目如何決策

文／張雪永

張雪永，西南交通大學(xué)教授，中國高鐵國際化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。

京滬高鐵決策經(jīng)歷了18年漫長曲折的過程，尤其是在輪軌與磁懸浮技術(shù)制式的選擇上，堪稱重大工程決策的經(jīng)典案例，給后來進行類似決策提供了豐富的經(jīng)驗和啟示。

作為新中國成立以來第一次建設(shè)里程長、投資大、標準高的高速鐵路，京滬高鐵決策經(jīng)歷了漫長曲折的過程。從1990年提出構(gòu)想，到2008年全線開工，整整18年時間。在高鐵已經(jīng)成為國人出行首選，中國高鐵已經(jīng)開始走出國門之際，重溫京滬高鐵長達18年的決策歷程，顯得有特別的意味。從很多角度看，京滬高鐵決策都堪稱重大工程決策的經(jīng)典案例，給后來進行類似決策提供了豐富的經(jīng)驗和啟示，也為探討重大工程決策理論提供了足夠的素材。在整個決策中，最值得分析的當(dāng)屬輪軌與磁懸浮技術(shù)制式選擇。

高速磁浮 vs 高速輕軌

單純從京滬高鐵本身看，輪軌方案最終勝出并得以實施。但如今回顧起來會發(fā)現(xiàn)，兩種技術(shù)方案的比較，折射出的是科學(xué)決策和民主決策的勝利。

從媒體報道看，在兩種技術(shù)制式方案中，原鐵道部是站在輪軌方案一邊的。但鮮為人知的是，正是鐵道部最早組織了磁懸浮列車研究，而且這項研究僅比提出建設(shè)京滬高速鐵路晚一年（即1991年）。不過，當(dāng)時重點考慮的是低速磁浮列車，并確定為HSST型。

在1998年之前，鐵道部的確從未把磁懸浮列為京滬高鐵的選項。1998年下半年，有的專家學(xué)者對京滬高速鐵路項目提出了不同的觀點，主張以時速500千米的德國常導(dǎo)“高速磁浮列車”取代“輪軌列車”，以“高速磁浮”跨越“高速輪軌”，實現(xiàn)我國“交通革命”和經(jīng)濟建設(shè)中的技術(shù)跨越。他們提出了應(yīng)將高速輪軌列入我國“有所不為”、將高速磁浮列入“有所為”的發(fā)展戰(zhàn)略，并指出“磁懸浮”速度快、能耗低、噪聲小、適應(yīng)地形、經(jīng)濟效益高等一系列優(yōu)勢。這些學(xué)者的建議得到國務(wù)院的重視，也由此拉開數(shù)年技術(shù)制式論證的序幕。

對于磁懸浮方案，鐵道部顯示出十分慎重的態(tài)度。1998年至2003年，為了弄清磁懸浮技術(shù)和高速輪軌技術(shù)的差別及其在中國建設(shè)實施的可行性，鐵道部先后組織了多次論證，并派遣代表團前往磁懸浮技術(shù)發(fā)達的德國和高速輪軌技術(shù)先進的法國實地考察,并設(shè)立專門研究項目，形成了數(shù)據(jù)詳實、論證嚴謹?shù)囊幌盗醒芯繄蟾妗?/p>

與此同時，自1998年下半年開始，中國工程院也組織了30余位各方面的專家對磁懸浮和高速輪軌進行了技術(shù)比較分析，并前往日本對課題進行深入考察，形成了《磁懸浮高速列車與輪軌高速列車的技術(shù)比較和分析》咨詢報告。無論是鐵道部還是工程院，調(diào)研結(jié)論均認為：在京滬線上采用磁懸浮技術(shù)方案條件尚未成熟，至少在近10年內(nèi)，不能在京滬全線應(yīng)用磁懸浮技術(shù)方案進行工程建設(shè)。但應(yīng)加強研究開發(fā)，組織精干隊伍，加大投資強度，突破關(guān)鍵技術(shù)，在合適的地段建設(shè)試驗運行線，以取得工程和運行經(jīng)驗，為我國發(fā)展長距離高速磁懸浮商業(yè)運營線打下基礎(chǔ)。

2003年9月1日，受國務(wù)院委托，國家發(fā)改委會同中咨公司，在北京召開了“京滬高速鐵路技術(shù)方案論證比選會議”，就京滬高速鐵路技術(shù)方案廣泛聽取意見。9月3日，在全體專家會上，雙方就輪軌技術(shù)方案與磁懸浮技術(shù)方案做了翔實的介紹與分析。與會專家對兩個論證報告從技術(shù)綜合、路網(wǎng)兼容、工程綜合、綜合效益、投入、基礎(chǔ)工作、國際經(jīng)驗、環(huán)境影響、運營經(jīng)驗、安全可靠十個方面做了比較研究。會上專家爭論激烈，由于準備工作充分，絕大部分專家對鐵道部的工作比較滿意，贊同或基本贊同鐵道部提出的觀點和方案，僅少部分專家觀點難于統(tǒng)一。

雖然兩個方案各有優(yōu)勢，但總體上輪軌方案優(yōu)勢更為明顯。磁懸浮方案除了技術(shù)不成熟之外，還有兩個明顯的不足：造價和兼容性。按照1999年所做的研究，預(yù)估算總額為3542億元，而同時期輪軌方案的預(yù)算不足1000億元。雖然到近十年后京滬開工時，由于設(shè)計標準提高和物價上漲，這個數(shù)字達到2209億元，仍大大低于磁懸浮方案。從兼容性看，磁懸浮鐵路的軌道結(jié)構(gòu)和磁懸浮列車是一臺特殊設(shè)計的線性電機，是一個無法分開的整體，所有主要設(shè)計參數(shù)一經(jīng)確定無法更改，因此說它具有“唯一性”：與既有鐵路網(wǎng)不兼容，磁懸浮系統(tǒng)之間若制式不同也不能兼容，與未來不斷發(fā)展的技術(shù)也不兼容。磁懸浮鐵路技術(shù)的“唯一性”與交通運輸業(yè)的兼容性、通用性、網(wǎng)絡(luò)性相矛盾，這就決定了磁懸浮鐵路無法成網(wǎng)。

會議結(jié)束前形成了論證意見（三位專家未在論證意見上簽字）。核心意見是：京滬高速鐵路建設(shè)是必要的，也是緊迫的；盡快決策立項，快速上馬；輪軌技術(shù)方案應(yīng)為首選；磁懸浮可選擇一段200～300千米長的線路繼續(xù)試驗，為長大干線應(yīng)用做好技術(shù)儲備。

回顧整個歷程，可以發(fā)現(xiàn)京滬高速鐵路決策有以下幾個特點：一是決策層級高，涉及最高決策層；二是涉及面廣，除相關(guān)政府部門和專家外，公眾也廣泛通過網(wǎng)絡(luò)等方式參與到討論中；三是論證審慎，不輕易下結(jié)論，雙方意見都未被壓制，均有表達空間。

由此可以看出，京滬高鐵決策已經(jīng)溢出工程范圍，涉及經(jīng)濟、社會、技術(shù)、對外交流與合作等各個方面。其過程和程序，亦是科學(xué)決策、民主決策、慎重決策的典范。

耽誤的十年 vs 打磨的十年

從1998年磁懸浮方案提出，到2008年京滬高鐵開工，經(jīng)過了十年時間。時至今日，仍有持輪軌方案的人士認為，由于磁懸浮方案的“攪局”，使京滬決策拖延了十年。從個人感情上，這種情緒可以理解。但如果從中國高速鐵路發(fā)展的角度，這十年論證絕對是必要的、值得的。

在1998年，磁懸浮方案的弱點是顯而易見的，技術(shù)不成熟、造價高昂，尤其不能與既有路網(wǎng)兼容，更是致命的軟肋，但當(dāng)時輪軌方案亦面臨著諸多問題。盡管法國、德國和日本輪軌技術(shù)已經(jīng)成熟，當(dāng)時中國確定的技術(shù)路線仍以自我研發(fā)為主。20世紀90年代的中國高速鐵路技術(shù)研發(fā)還處在起步階段，鐵路平均旅行時速只有不到50千米，最高時速亦不過120千米。1994年廣深鐵路改造完成，列車最高時速才攀升到160千米，和高速鐵路門檻還有相當(dāng)差距。

在20世紀90年代，圍繞京滬高鐵的論證均以時速250千米為前提。依照彼時中國鐵路發(fā)展水平，250千米已經(jīng)是驚人的、充滿想象的速度了?；氐侥莻€時代，即使最大膽的人也無法預(yù)計，實際建設(shè)的京滬高鐵基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計時速為380千米，遠期運行時速為350千米?，F(xiàn)在看來，僅僅十幾年時間，不要說專業(yè)人員，就是普通乘客，對于時速250千米的高速鐵路已經(jīng)感覺落后了。如果那時開始建設(shè)京滬高鐵，現(xiàn)在的中國高鐵可能還跟在日本、法國和德國之后，更不會出現(xiàn)走向世界的局面。

從設(shè)計時的時速250千米飛躍到350千米，得益于十年間輪軌技術(shù)的快速進步。1998年，我國甚至還沒有一部高速鐵路設(shè)計規(guī)范。直到2002年，才編制完成《京滬高速鐵路站后工程設(shè)計暫行規(guī)定》。經(jīng)過秦沈客運專線（2003年建成，是中國第一條時速達到250千米的高速鐵路）建設(shè)及綜合實驗，我國對高速鐵路技術(shù)獲得了較為全面的認識。一位設(shè)計院的總工程師曾告訴筆者，經(jīng)歷了秦沈客運專線的設(shè)計施工實戰(zhàn)后，心里對設(shè)計高速鐵路才有了些底。

經(jīng)過秦沈、鄭西、武廣幾條線路建設(shè)的實戰(zhàn)，中國工程技術(shù)人員熟練掌握了無砟軌道、深水大跨橋梁、牽引供電、列車控制等一系列高速鐵路技術(shù)。在高速列車研發(fā)制造上，通過引進消化吸收再創(chuàng)新，由南車和北車合并的中車集團一躍成為世界領(lǐng)先的高速列車制造商，實現(xiàn)了由跟跑、并跑到領(lǐng)跑的跨越。而輪軌技術(shù)進步的背后，和磁懸浮的競爭有直接關(guān)系。輪軌方案的勝出，根本上還是源于與磁懸浮技術(shù)在速度上差距的縮小及技術(shù)、經(jīng)濟成熟度的優(yōu)勢擴大。

在這個過程中，京滬高速鐵路設(shè)計方案也經(jīng)歷了若干重大調(diào)整。重大的變化包括：起訖點由北京站和上海站變成了北京南站和上海虹橋站，南京過江點由上元門調(diào)整為大勝關(guān)，南京到上海段原線位讓給了滬寧城際鐵路，重新選線。沿途經(jīng)過城市站位也根據(jù)各地規(guī)劃做了調(diào)整。顯然，多打磨十年的設(shè)計方案更成熟，更有利于帶動沿線城市和區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展。

磁懸浮：并未終結(jié)的選項

在輪軌和磁懸浮比選剛剛塵埃落定時，西南交通大學(xué)教授沈志云院士就指出：“磁懸浮作為新型交通運輸技術(shù)，在時速和運距上正處于從低速到高速、從短途到長途的發(fā)展中，京滬鐵路采用輪軌技術(shù)并不意味著磁懸浮沒有前途?！鄙蛟菏渴侵鲝堓嗆壏桨傅?，但并未輕易否定磁懸浮方案。在兩種技術(shù)制式論證中，他的觀點是，高速磁浮列車應(yīng)定位為鐵路高速客運系統(tǒng)的一種補充。這體現(xiàn)了一位負責(zé)任的科學(xué)家的客觀和遠見。

在過去的數(shù)年中，磁懸浮技術(shù)發(fā)展并未停滯。在磁懸浮技術(shù)家族中，除了高速技術(shù)外，還有中低速技術(shù)。而后者在問題日益凸顯的城市軌道交通領(lǐng)域大有可為。首先，磁浮交通是唯一可以做到運行中不發(fā)生顛覆事故的軌道交通方式。由于磁浮列車和路基一體化，列車和軌道結(jié)合為一個整體，沒有顛覆的危險。其次，由于它依靠磁力懸浮在空中運行，運行噪音相當(dāng)?shù)?。第三，它是綠色交通的代表。磁浮列車爬坡能力比傳統(tǒng)軌道交通強，相對傳統(tǒng)輪軌交通可節(jié)省牽引能耗20%以上。磁浮交通沒有尾氣排放，沒有高速轉(zhuǎn)動的部件，不用潤滑油，對周邊生態(tài)的影響比傳統(tǒng)輪軌交通要小。第四，它是一種高性價比的交通系統(tǒng)。如今，輪軌和中低速磁浮在城市軌道交通領(lǐng)域又展開了競爭。這是受歡迎的競爭，技術(shù)會因此進步，決策者手中會多一個選項，公眾也會因此享受更好的服務(wù)。

對重大工程項目決策的啟示

技術(shù)制式比選只是京滬高鐵決策中的一個側(cè)面、一個環(huán)節(jié)。結(jié)合其他側(cè)面和環(huán)節(jié)，京滬高鐵決策給重大工程項目決策帶來很多經(jīng)驗和啟示。

首先，重大工程決策是綜合決策，要考慮多方面的因素和影響，要慎重決策。一般工程項目決策，主要考慮的是技術(shù)和經(jīng)濟兩個因素，京滬高鐵決策也不例外，但更為慎重，對于技術(shù)和經(jīng)濟各種方案反復(fù)論證。除此之外，還綜合考慮了社會、文化、環(huán)境乃至政治、外交等多重因素。最終決策是多種因素統(tǒng)籌兼顧的結(jié)果。

其次，決策的質(zhì)量保證，在于科學(xué)決策。一般的重大公共工程項目決策，有預(yù)可行性研究和可行性研究兩個環(huán)節(jié)，前一環(huán)節(jié)由國家主管部委自行組織即可。京滬高鐵由于其戰(zhàn)略性意義，始終由中央把控各決策環(huán)節(jié)，其程序也更為嚴格，包括批準開展預(yù)可行性研究、批準項目立項、批準可行性研究報告、批準開工四個環(huán)節(jié)，從而保證了決策的高質(zhì)量。

最后，要民主決策，需要各界和公眾的有序參與。18年決策歷程實際上也是為國家決策提供基礎(chǔ)性依據(jù)的準備歷程。準備工作是舉全路之力的浩大工程，貫穿全過程的是科學(xué)研究、科學(xué)試驗、設(shè)備設(shè)施研制、建設(shè)相關(guān)條件準備等方方面面，參與準備工作的有鐵路各工種，各主管部門，眾多科研、設(shè)計、制造單位，相關(guān)鐵路局，學(xué)會協(xié)會和高等院校等。關(guān)注、參與準備工作的還有國家相關(guān)部委、中國科學(xué)院、中國工程院、中國社會科學(xué)院、中國國際工程咨詢公司、沿線各省市。社會輿論也始終關(guān)注著京滬高速鐵路的每一步進程。在國際上，凡有高鐵的國家和地區(qū)幾乎都接待過中國高速鐵路團組的考察訪問，德國、法國、日本的專家參加了京滬高速鐵路的國際咨詢工作。

需要特別指出的是，參與這個進程的不僅包括京滬高鐵的支持者，也包括反對者。在支持者中，也有本文重點論及的輪軌和磁懸浮不同方案的分歧，但沒有任何一方被排除在討論的進程之外。如本文所認為的，雖然表面上看，決策的時間遲滯了，但實際上提高了決策的質(zhì)量和效率。因此，這種遲滯是必要的，對我國高鐵建設(shè)和今后的發(fā)展有著重要的意義。