城市擴(kuò)張中的公共服務(wù)均等化困境：基于廣州市的實(shí)證分析*

葉　林　吳少龍　賈德清

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城市擴(kuò)張中的公共服務(wù)均等化困境：基于廣州市的實(shí)證分析*

葉林吳少龍賈德清

[摘要]在我國(guó)積極推動(dòng)“新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略背景下，基本公共服務(wù)均等化作為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期社會(huì)公平與正義，保障民生的重要內(nèi)容，是實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。城市化帶來(lái)我國(guó)城市的快速擴(kuò)張，使新城和中心老城區(qū)出現(xiàn)了日益擴(kuò)大的基本公共服務(wù)空間差異。以廣東省廣州市為例，其城市中心區(qū)域與邊緣區(qū)域基本醫(yī)療公共服務(wù)水平不但沒有隨著城鎮(zhèn)化水平的提高而更加均衡，其質(zhì)量、數(shù)量和空間差異反而逐年上升。通過探討城市化發(fā)展對(duì)城市公共服務(wù)供給空間差異的影響，可以提出反思我國(guó)城鎮(zhèn)化中片面追求新城擴(kuò)張的開發(fā)模式，均衡城市內(nèi)部公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化城市擴(kuò)張基本公共服務(wù)均等化

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會(huì)穩(wěn)定體系建設(shè)研究”（13&ZD041）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域治理主體網(wǎng)絡(luò)及其博弈策略研究”（71103204）、廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于區(qū)域政策視角的廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（2015A03013323）、中山大學(xué)“優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計(jì)劃”及高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)（13ykpy12）的階段性成果。

一、研究問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國(guó)家治理能力”包含了與整個(gè)國(guó)家以及公民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)及其治理過程，尤其是與公民福祉相關(guān)的基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給、社會(huì)資源協(xié)調(diào)與分配。[1]我國(guó)在2014年頒布實(shí)施的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要“加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力?！痹谶@一政策背景下，公共服務(wù)水平成為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的熱點(diǎn)問題，如何提供高質(zhì)量、均等化的公共服務(wù)成為“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。然而，一直以來(lái)我國(guó)對(duì)公共服務(wù)均等化的研究大多聚焦于跨城市、跨城鄉(xiāng)和跨區(qū)域的層面，忽略了作為公共服務(wù)最基礎(chǔ)提供單位的一個(gè)城市內(nèi)部對(duì)公共服務(wù)均等化的基本需求。因此，本文首先對(duì)我國(guó)公共服務(wù)及其均等化研究做簡(jiǎn)要評(píng)述，繼而以廣州市的公共衛(wèi)生服務(wù)為例，分析城市化過程中公共服務(wù)的空間差異變化。通過對(duì)實(shí)證研究結(jié)果的分析，提出實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部及更廣大地區(qū)的公共服務(wù)均等化是反思新區(qū)開發(fā)的城鎮(zhèn)化模式，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)和諧城市社會(huì)的重要建議。

二、文獻(xiàn)綜述

公共服務(wù)，特別是基本公共服務(wù)的均等化是公共政策學(xué)術(shù)界研究的核心問題之一。我國(guó)國(guó)內(nèi)針對(duì)公共服務(wù)問題的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是公共服務(wù)的內(nèi)涵界定以及分類；二是基本公共服務(wù)均等化及其制度因素；三是從空間層面分析公共服務(wù)的空間差異及均等化策略。

公共服務(wù)通常分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)兩類。其中，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最核心的部分，與公民最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的切身利益直接相關(guān)，主要包括安全、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)。[2]當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)存在的不均等化，最突出地表現(xiàn)在公共服務(wù)的資源占有不均、消費(fèi)水平不均及空間分布不均。[3]現(xiàn)有的大部分相關(guān)研究在界定基本公共服務(wù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)其均等化的狀況從全國(guó)、地區(qū)和城市三個(gè)層面進(jìn)行了具體分析。

在全國(guó)層面，現(xiàn)有的研究主要從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策角度分析基本公共服務(wù)均等化問題。我國(guó)基本公共服務(wù)供給的不均等問題是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的多元社會(huì)條件下產(chǎn)生的，其表面原因包括不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政體制安排和流動(dòng)人口數(shù)量等因素，但更深層次的原因則是決定我國(guó)財(cái)政體制安排的轉(zhuǎn)軌體制背景和國(guó)家戰(zhàn)略。[4]有的學(xué)者認(rèn)為20世紀(jì)90年代財(cái)稅改革之后，中央與地方政府之間的稅收返還政策雖然可能促進(jìn)地方公共服務(wù)水平的提高，但在某種意義上卻拉大了地方公共服務(wù)不均等的程度。[5]在省級(jí)層面，公共服務(wù)的發(fā)展和均等化之間可能產(chǎn)生矛盾。比如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有助于各省公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，但卻抑制了公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展；而在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了各省基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，卻加劇了省份之間的差異。[6]

近年來(lái)地理學(xué)等多學(xué)科的學(xué)者加入了對(duì)公共服務(wù)均等化的研究之中，使用了地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，加強(qiáng)了地區(qū)層面公共服務(wù)空間差異的研究。有的學(xué)者發(fā)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)性公共服務(wù)區(qū)域差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異有一定的耦合性，[7]并且區(qū)域間公共服務(wù)水平的差異存在不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。[8]區(qū)域公共服務(wù)水平差異的存在與政府公共服務(wù)的投入存在密切關(guān)系。[9]現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度縮小了省際之間以及區(qū)域之間的財(cái)力差距，但是未能降低中、西部地區(qū)內(nèi)省際之間財(cái)力的差距。[10]由于區(qū)域差異較大，人口和要素?zé)o法完全自由流動(dòng)，基本公共服務(wù)均等化難以推進(jìn)，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)區(qū)域公共服務(wù)差異的作用十分有限，地區(qū)間公共服務(wù)水平的兩極分化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)所獲得的政策和財(cái)政投入差異是我國(guó)公共服務(wù)均等化的主要瓶頸。[11]

隨著對(duì)基本公共服務(wù)均等化的研究不斷深入，研究的范圍從區(qū)域?qū)用孢M(jìn)一步延伸到城市層面，不同學(xué)科開始聚焦于城市內(nèi)部基本公共服務(wù)的具體問題。我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城市迅速擴(kuò)張以致出現(xiàn)了“攤大餅式”的發(fā)展，新區(qū)建設(shè)遍地開花。這種擴(kuò)張式的城市發(fā)展帶來(lái)的可能是“表面的繁榮”。近年來(lái)全國(guó)多個(gè)城市的研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市的中心區(qū)域和外圍區(qū)域在公共服務(wù)質(zhì)量上出現(xiàn)了顯著差異。比如，南京在實(shí)施了住宅區(qū)公共設(shè)施配套規(guī)劃后，形成了公共服務(wù)功能分級(jí)明顯的居住社區(qū)和基層社區(qū)兩級(jí)體系。[12]我國(guó)的大都市近郊區(qū)和城市邊緣區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施水平存在顯著差異，[13]這種差異對(duì)商品房?jī)r(jià)格也形成了影響。[14]擴(kuò)張性的城市化進(jìn)程對(duì)城市內(nèi)部公共服務(wù)均等化的影響日益突出。城市新區(qū)可能在住房條件、商品房?jī)r(jià)格、交通道路等方面存在優(yōu)勢(shì)，但在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化設(shè)施等方面的公共服務(wù)水平相對(duì)落后。城市內(nèi)部公共服務(wù)差異問題日益嚴(yán)重。

通過對(duì)已有文獻(xiàn)的回顧和梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共服務(wù)均等化的研究采取了多學(xué)科的研究方法，從公共服務(wù)空間的可達(dá)性和公平性角度入手，分析區(qū)域與城市公共服務(wù)設(shè)施的空間布局及分異狀況。研究的地域從全國(guó)范圍開始展開，延伸至區(qū)域?qū)用?，并逐漸關(guān)注到城市內(nèi)部的公共服務(wù)空間差異。然而，目前的研究還存在一定的局限。首先，多數(shù)針對(duì)城市內(nèi)部的研究還停留在靜態(tài)研究的階段，很多研究還只關(guān)注了研究對(duì)象的客觀數(shù)據(jù)，缺乏深層次地探討其發(fā)展過程和內(nèi)在機(jī)制，特別是缺少對(duì)城市內(nèi)部公共服務(wù)空間差異的制度原因進(jìn)行研究，而恰恰“對(duì)城市公共服務(wù)來(lái)說，空間不僅僅只是載體，還具有重要的社會(huì)意涵”。[15]

隨著新區(qū)開發(fā)和城市擴(kuò)張成為我國(guó)城市化的主要方式，城市內(nèi)部的公共服務(wù)均等化問題已經(jīng)成為我國(guó)城市發(fā)展的重要議題。城市擴(kuò)張的同時(shí)基本公共服務(wù)的空間均等化是否相應(yīng)得到了改善？隨著城市化的推進(jìn)，城市傳統(tǒng)的中心地區(qū)和新發(fā)展的邊緣區(qū)域的基本公共服務(wù)水平是趨向均等還是差異逐漸拉大？這些都是必須予以重視的問題。本文認(rèn)為，對(duì)城市內(nèi)部公共服務(wù)均等化的研究應(yīng)該以城市化的發(fā)展為基礎(chǔ)，通過研究快速城市化對(duì)城市公共服務(wù)空間差異的影響，發(fā)現(xiàn)城市化帶來(lái)的問題，探討如何合理利用城市化發(fā)展，建設(shè)公平均等的公共服務(wù)，以此提高城市治理能力促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、城市擴(kuò)張與公共服務(wù)差異趨勢(shì)分析

（一）研究對(duì)象、數(shù)據(jù)及方法

基于上述研究問題，本文以廣州作為代表城市進(jìn)行實(shí)證研究。選擇廣州作為研究對(duì)象主要基于幾個(gè)原因。首先，廣州作為全國(guó)一線城市，在經(jīng)歷了快速城市化的變革之后，面臨著城市急速增長(zhǎng)帶來(lái)的復(fù)雜問題，在全國(guó)具有較強(qiáng)的代表性。其次，廣州在本世紀(jì)以來(lái)實(shí)施“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，城市的擴(kuò)張趨勢(shì)明顯，是研究城市化發(fā)展對(duì)公共服務(wù)均等化影響的典型案例。近幾年廣州市公共服務(wù)空間差異正受到越來(lái)越多的關(guān)注，研究發(fā)現(xiàn)廣州的城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分布大體呈核心--邊緣空間格局；[16]城市公共服務(wù)設(shè)施空間分布的社會(huì)分異特征顯著，不同階層社會(huì)群體社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配套及可達(dá)性存在顯著差異。[17]

本文首先針對(duì)廣州的都會(huì)區(qū)，包括其傳統(tǒng)意義上的“十區(qū)二市”：荔灣區(qū)、越秀區(qū)、白云區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、黃浦區(qū)、蘿崗區(qū)、花都區(qū)、南沙區(qū)、增城（縣級(jí)）市、從化（縣級(jí)）市進(jìn)行總體分析。①?gòu)V州于2014年2月啟動(dòng)了新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整，將增城和從化由縣級(jí)市并入城區(qū)，但不影響對(duì)2013年之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。繼而，根據(jù)廣州的城市規(guī)劃、各城區(qū)發(fā)展歷史以及各區(qū)的人口密度狀況，將廣州市都會(huì)區(qū)劃分為中心城區(qū)和邊緣城區(qū)。中心城區(qū)包括越秀區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)，這四個(gè)區(qū)的人口密度均在15000人/平方公里以上，邊緣城區(qū)則包括白云區(qū)、蘿崗區(qū)、黃埔區(qū)、番禺區(qū)，人口密度在1000至5000 人/平方公里之間，有大片的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。南沙、花都以及增城、從化片區(qū)是廣州的遠(yuǎn)郊區(qū)及原縣級(jí)市，人口密度均低于1000人/平方公里（詳見下表1）。本文繼而集中針對(duì)荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)進(jìn)行多種數(shù)據(jù)的詳細(xì)比較。

在對(duì)公共服務(wù)水平的測(cè)量中，本文選取公共衛(wèi)生服務(wù)作為主要指標(biāo)，比較廣州市所形成的中心城區(qū)與邊緣城區(qū)之間公共醫(yī)療生服務(wù)差異及其在城市化過程中的變化。公共衛(wèi)生服務(wù)作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，具備綜合性的測(cè)量指標(biāo)，包括每千人口機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)（間）、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）等，可以全面評(píng)估不同地區(qū)的服務(wù)水平。公共衛(wèi)生服務(wù)也具有較強(qiáng)的空間性，雖然可能存在居民跨區(qū)尋求公共衛(wèi)生服務(wù)的情況，但在大多數(shù)情況下城市居民采取就近就醫(yī)的形式，對(duì)均等化要求較高，是基本公共服務(wù)的重要標(biāo)志。[18]

從數(shù)據(jù)的搜集和分析上，本文通過對(duì)《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》、《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》以及《廣州市社區(qū)衛(wèi)生專項(xiàng)評(píng)價(jià)》歷年數(shù)據(jù)的詳細(xì)分析，比較廣州市在城市化進(jìn)程中城市基本公共服務(wù)的空間差異及其變化趨勢(shì)，以廣州市的中心（傳統(tǒng)）城區(qū)與邊緣（新）城區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)為分析對(duì)象，從公共衛(wèi)生服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面分析城市化進(jìn)程中廣州市公共衛(wèi)生服務(wù)的差異化狀況，探討城市化對(duì)中心及邊緣城區(qū)基本公共服務(wù)水平產(chǎn)生的影響，繼而進(jìn)行討論并提出建議。

（二）廣州城市化發(fā)展趨勢(shì)

長(zhǎng)久以來(lái)，行政區(qū)劃調(diào)整一直是城市擴(kuò)張的重要途徑或方式。廣州市也不例外，其城市建成區(qū)的擴(kuò)張與行政區(qū)劃的變革也密不可分。廣州為了大力推動(dòng)城市化，在過去的30年中經(jīng)過了數(shù)次大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，其本質(zhì)目的是為了突破老城區(qū)發(fā)展空間太小，行政區(qū)相對(duì)過多，行政管理成本相對(duì)較高的發(fā)展瓶頸。在城市化發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，廣州在過去的十幾年中提出了一系列擴(kuò)張性發(fā)展戰(zhàn)略?！稄V州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》（“2000年戰(zhàn)略規(guī)劃”）提出了將廣州建設(shè)成為適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和生活居住的國(guó)際性區(qū)域中心城市和山水型生態(tài)城市的目標(biāo)，以及“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，主要開發(fā)南部港口，加強(qiáng)與西鄰佛山的合作，并推進(jìn)城市北部和東部的發(fā)展。經(jīng)過了21世紀(jì)頭十年的發(fā)展，《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2010—2020）》進(jìn)一步提出了“一個(gè)都會(huì)區(qū)、兩個(gè)新城區(qū)、三個(gè)副中心”（簡(jiǎn)稱“123”）的城市功能布局規(guī)劃，創(chuàng)新發(fā)展南沙濱海新城和東部山水新城兩個(gè)新城區(qū)，發(fā)展花都、增城、從化三個(gè)副中心。在2014年2月，廣州宣布增城、從化兩個(gè)縣級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)，黃埔區(qū)與蘿崗區(qū)合并，正式完成了11區(qū)的行政設(shè)置，為進(jìn)一步城市化奠定了基調(diào)。因此，研究城市化對(duì)廣州城市公共服務(wù)的影響，首先需要對(duì)廣州城市化及城市擴(kuò)張的趨勢(shì)進(jìn)行客觀的分析。

圖1　廣州市2000—2012年城市化發(fā)展資料來(lái)源：《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》，歷年。2006—2009年常住人口數(shù)據(jù)根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查快速匯總數(shù)據(jù)進(jìn)行平滑調(diào)整。

圖1通過城市建成區(qū)面積、常住人口和人口城市化率三個(gè)指標(biāo)展示了廣州在在2000—2012年間的城市化發(fā)展。建設(shè)用地面積是指市行政區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)過征用的土地和實(shí)際建設(shè)發(fā)展起來(lái)的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)地段，它包括市區(qū)集中連片的部分以及分散在近郊區(qū)與城市有著密切聯(lián)系，具有基本完善的市政公用設(shè)施的城市建設(shè)用地，是城市發(fā)展和土地城市化的主要指標(biāo)。廣州的城市建成區(qū)面積從2000年的431平方公里發(fā)展到2012年的1005平方公里，增長(zhǎng)率超過130%，年均增長(zhǎng)率超過20%。在這12年內(nèi)，廣州的人口城市化率從62%增長(zhǎng)到90%，年平均增長(zhǎng)率約13%。廣州的常住人口從2000年的995萬(wàn)增長(zhǎng)到2012年的近1300萬(wàn)（考慮到大量的流動(dòng)人口，廣州的總?cè)丝跀?shù)估計(jì)遠(yuǎn)大于官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字），增長(zhǎng)了30%。由此可見，在這12年間，廣州的建成區(qū)面積增長(zhǎng)率，即土地的城市化率顯著超過了人口城市化率和人口增長(zhǎng)率。這種城市土地面積擴(kuò)張超過人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)顯示了廣州城市土地的過度擴(kuò)張，土地利用相對(duì)粗放，效率相對(duì)較低。據(jù)廣州市2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣州市人口密度呈圈層式絕對(duì)減少，在空間特征上，中心城區(qū)和其它新城區(qū)存在較大差異，中心城區(qū)區(qū)域空間小、人口密度大，相比較而言，其它城區(qū)人口密度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中心城區(qū)。這也從側(cè)面反映出廣州市在城市化過程中城市發(fā)展向外急劇擴(kuò)張的趨勢(shì)。下文將在此基礎(chǔ)上，具體探討城市擴(kuò)張的背景下，廣州市中心城區(qū)和邊緣城區(qū)的公共服務(wù)空間差異。

如前文所述，由于廣州經(jīng)過多次行政區(qū)劃調(diào)整，為了保證空間分析單位的一致性，本文選取廣州市2005—2012年基本公共衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（在此期間，廣州市的行政區(qū)劃維持不變），分析城市化進(jìn)程中的城市內(nèi)部基本公共服務(wù)空間差異的變化趨勢(shì)，探討城市化水平對(duì)我國(guó)城市內(nèi)部的公共服務(wù)均衡化的影響。選擇這個(gè)時(shí)間段的另一個(gè)原因是根據(jù)圖1數(shù)據(jù)顯示，2000—2005年之間廣州的常住人口數(shù)量呈逐年略有下降趨勢(shì)，數(shù)據(jù)的可靠程度不高，因此不作為分析的對(duì)象。

（三）城市擴(kuò)張與城市內(nèi)部公共服務(wù)均等化的實(shí)證研究

表1描述了2005—2012年間廣州市常住人口的變化情況?？梢钥闯?，包括白云、黃埔、番禺和羅崗在內(nèi)的邊緣城區(qū)是人口增長(zhǎng)最迅速的地區(qū)，除番禺外，在八年間的增長(zhǎng)率均超過了40%。荔灣、越秀、海珠和天河等中心城區(qū)的人口增長(zhǎng)相對(duì)較為平穩(wěn)，增長(zhǎng)率在16%至40%之間。南沙作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，在這期間的人口翻了超過兩番。番禺是唯一常住人口增長(zhǎng)率低于40%的邊緣城區(qū)。番禺是廣州大量流動(dòng)人口聚居的區(qū)域，其實(shí)際人口增長(zhǎng)率也顯著較高。白云區(qū)和番禺區(qū)的人口總量較大，但密度較低?？偟膩?lái)看，廣州全市人口增長(zhǎng)率在2005至2012年之間接近39%，邊緣城區(qū)的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯高于中心城區(qū)，人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)空間上的外擴(kuò)現(xiàn)象，顯示了我國(guó)城市化進(jìn)程中典型的城市擴(kuò)張現(xiàn)象。

在公共服務(wù)指標(biāo)的選取上，本文采用“產(chǎn)出類”公共衛(wèi)生指標(biāo)包括，每千人口機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)（間）、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）對(duì)廣州市各區(qū)、（縣級(jí)）市的公共衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量，通過變異系數(shù)分析考察公共服務(wù)空間差異狀況。更進(jìn)一步，本文對(duì)廣州中心城區(qū)與邊緣城區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)狀況的進(jìn)行系統(tǒng)對(duì)比，并利用2012年對(duì)廣州市社區(qū)層面的公共衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查《廣州市社區(qū)衛(wèi)生專項(xiàng)評(píng)價(jià)》，中心城區(qū)與邊緣城區(qū)差異進(jìn)行顯著性t值檢驗(yàn)，得出更為準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果。

表1　　廣州市各區(qū)、縣級(jí)市2005—2012年常住人口情況一覽表（單位：萬(wàn)人）

圖2顯示了廣州市十區(qū)二市在2005—2012年間的公共衛(wèi)生服務(wù)變異系數(shù)。可以看出，所選取的四項(xiàng)公共衛(wèi)生指標(biāo)的變異系數(shù)在這8年期間總體呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，說明廣州市各區(qū)、（縣級(jí)）市之間的公共衛(wèi)生服務(wù)隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，其空間差異越來(lái)越大。每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）、每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）的變異系數(shù)指標(biāo)在2007年后都達(dá)到了0.60以上，處于比較高的水平。說明廣州的十區(qū)二市之間公共衛(wèi)生服務(wù)的差異較大。

為了進(jìn)一步了解中心城區(qū)與邊緣城區(qū)之間的空間差異狀況，按照前文分析，下文集中針對(duì)荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)從兩個(gè)角度進(jìn)行詳細(xì)比較，進(jìn)一步研究城市化進(jìn)程中的傳統(tǒng)城區(qū)和新興城區(qū)的公共服務(wù)差異。首先，按照選取的四項(xiàng)公共衛(wèi)生服務(wù)基本指標(biāo)，將中心四區(qū)與邊緣四區(qū)的各項(xiàng)指標(biāo)均值進(jìn)行比較，比較結(jié)果詳見圖3；其次根據(jù)從廣州市各區(qū)共計(jì)133個(gè)街道衛(wèi)生服務(wù)中心搜集的2012年基本公共衛(wèi)生服務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)中心區(qū)和新城區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行顯著性分析（表2）；最終得出公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的趨勢(shì)分析。

圖2　2005—2012年廣州市各區(qū)（市）公共衛(wèi)生指標(biāo)的變異系數(shù)趨勢(shì)圖資料來(lái)源：《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》2005—2007年；廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)中心年報(bào)數(shù)，2008—2012年。變異系數(shù)=標(biāo)準(zhǔn)差/平均值，是測(cè)量變量離散程度的基本指標(biāo)；變異系數(shù)越大，變量的離散趨勢(shì)越明顯。人均按照常住人口計(jì)算，常住人口數(shù)據(jù)來(lái)源于《廣州統(tǒng)計(jì)信息手冊(cè)》。下同。

從圖3的數(shù)據(jù)可以看出，除了每千人口機(jī)構(gòu)指標(biāo)外，中心城區(qū)在每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)（張）、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）和每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）三個(gè)指標(biāo)中都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于邊緣城區(qū)，在2010年之后兩者間的差距都基本超過了2，說明中心城區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)資源基本超出了邊緣城區(qū)的兩倍以上。每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)的指標(biāo)是唯一顯示邊緣城區(qū)占優(yōu)的公共衛(wèi)生服務(wù)。在2007和2008年的數(shù)據(jù)也產(chǎn)生了波動(dòng)，顯示中心城區(qū)略占優(yōu)勢(shì)。結(jié)合每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)的指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，在邊緣城區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)大多屬于規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)，其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量與中心城區(qū)有一定差距。城市化的發(fā)展將城市周邊的土地吸納進(jìn)城市的范圍，但邊緣城區(qū)的公共服務(wù)卻在持續(xù)地“邊緣化”，且差異逐年擴(kuò)大。

在2012年，廣州市對(duì)全市域的社區(qū)服務(wù)中心主要公共衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行了評(píng)價(jià)。本文使用其中的數(shù)據(jù)，依照荔灣、越秀、海珠、天河等中心城區(qū)和白云、黃埔、番禺、蘿崗等邊緣城區(qū)的劃分對(duì)主要指標(biāo)進(jìn)行差異性檢驗(yàn)。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果可以看出，在城市擴(kuò)張的背景下，中心區(qū)各街道的公共衛(wèi)生服務(wù)與新城區(qū)存在顯著差異。無(wú)論人均醫(yī)療專業(yè)人員數(shù)，還是人均病床數(shù)，中心區(qū)域都占有了顯著優(yōu)勢(shì)的公共衛(wèi)生服務(wù)資源，城市公共服務(wù)的空間差異十分明顯（表2）。

圖3　　廣州市中心城區(qū)與邊緣城區(qū)公共衛(wèi)生指標(biāo)2005—2012年數(shù)據(jù)分析資料來(lái)源：《廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》2005—2007年；廣州市衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)中心年報(bào)數(shù)，2008—2012年。比例系數(shù)計(jì)算方法為中心城區(qū)指標(biāo)/邊緣城區(qū)指標(biāo)，大于1表明中心城區(qū)指標(biāo)占優(yōu)。

表2　　廣州市中心城區(qū)與邊緣城區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)空間差異性檢驗(yàn)結(jié)果

四、總結(jié)與討論

綜上所述，從多種客觀數(shù)據(jù)分析來(lái)看，廣州市在城市化進(jìn)程中存在城市土地?cái)U(kuò)張的顯著趨勢(shì)，城市的空間擴(kuò)張遠(yuǎn)大于人口的增長(zhǎng)。擴(kuò)張型的城市發(fā)展并沒有為中心城區(qū)與邊緣城區(qū)帶來(lái)愈加均等的公共服務(wù)水平，公共服務(wù)的空間差異逐漸擴(kuò)大，中心城區(qū)擁有日益集中的公共衛(wèi)生服務(wù)資源。當(dāng)然，必須承認(rèn)本文的統(tǒng)計(jì)分析只選取了公共衛(wèi)生服務(wù)這一基本服務(wù)類型的指標(biāo)，但是，在城市化與公共服務(wù)差異的趨勢(shì)分析中至少可以認(rèn)定處于城市化前沿的城市邊緣城區(qū)未能享受與中心城區(qū)同質(zhì)量的公共服務(wù)。

我國(guó)地方城市政府需要調(diào)整城市化建設(shè)的基調(diào)與目標(biāo)，由單純強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張，開發(fā)新區(qū)，轉(zhuǎn)為加強(qiáng)新發(fā)展城區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)配套，縮小邊緣城區(qū)與中心城區(qū)之間公共服務(wù)的差異，促使城市理性協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市的發(fā)展過程中關(guān)注民生問題，妥善協(xié)調(diào)城市的發(fā)展與城市居民生活質(zhì)量水平的提高，統(tǒng)籌土地開發(fā)、居住生活與配套設(shè)施的建設(shè)。在著力提高新開發(fā)的邊緣城區(qū)公共設(shè)施配置水平的過程中，加快這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的延伸和公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋，通過實(shí)現(xiàn)自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，構(gòu)建符合居民需求導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制，建設(shè)合理的配套設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、公園、綠地等。[19]與此同時(shí)，通過合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化土地資源配置，提升新城區(qū)的公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)城市的均等和可持續(xù)發(fā)展。[20]通過管理、立法以及其他相關(guān)制度等多層面的變革化解我國(guó)基本公共服務(wù)均等化困境,實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。[21]

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責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡(jiǎn)介葉林，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；吳少龍，中山大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副教授（廣東廣州，510275）；賈德清（通訊作者），蘇州大學(xué)附屬第一醫(yī)院人事處（江蘇蘇州，215000）。

〔中圖分類號(hào)〕D035.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）02-0068-07