中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐中目標(biāo)體系構(gòu)建問(wèn)題研究*

李 倩

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐中目標(biāo)體系構(gòu)建問(wèn)題研究*

李 倩

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

戰(zhàn)略規(guī)劃是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)進(jìn)行的設(shè)定，致力于應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提升組織績(jī)效并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)踐中存在的一個(gè)顯著難題是執(zhí)行，而規(guī)劃目標(biāo)體系的有效性將直接影響規(guī)劃執(zhí)行的效果。從目標(biāo)模糊度和邏輯一致性兩個(gè)維度加以考察，我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系存在三類問(wèn)題，即規(guī)劃泛化、務(wù)虛回應(yīng)和投機(jī)執(zhí)行。為解決這些問(wèn)題，我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)在目標(biāo)體系的邏輯一致性、可度量性和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的合理性諸方面進(jìn)一步改進(jìn)，要更多挖掘具有針對(duì)性的本土視角。

戰(zhàn)略規(guī)劃;目標(biāo)體系;目標(biāo)模糊度;邏輯一致性

一

戰(zhàn)略規(guī)劃運(yùn)用戰(zhàn)略思維對(duì)組織的環(huán)境進(jìn)行分析與評(píng)估，界定組織的使命與目標(biāo)體系、形成行動(dòng)計(jì)劃［1］246－254，是當(dāng)今公共管理提升績(jī)效、促進(jìn)公共價(jià)值的重要工具。面對(duì)復(fù)雜的公共治理環(huán)境，戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它克服傳統(tǒng)公共行政內(nèi)部取向的弊端，從注重日常管理轉(zhuǎn)向注重組織未來(lái)發(fā)展，以處理日益增長(zhǎng)的不確定性［2］75－78。自1993年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府已經(jīng)把建立戰(zhàn)略規(guī)劃作為對(duì)其機(jī)構(gòu)的普遍要求。

戰(zhàn)略規(guī)劃在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用也日益凸顯。2006年中國(guó)第十一個(gè)五年規(guī)劃正式將“計(jì)劃”改為“規(guī)劃”，闡述國(guó)家戰(zhàn)略意圖，政府工作重點(diǎn)隨之由微觀向宏觀領(lǐng)域、由短期計(jì)劃向中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)向，并逐漸向公共服務(wù)領(lǐng)域拓展。在這樣的背景下，每年數(shù)量巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃紛至沓來(lái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅“十五”規(guī)劃中，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共編制156個(gè)行業(yè)規(guī)劃，省、地(市)、縣三級(jí)地方政府共編制規(guī)劃綱要、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等有7300多個(gè)［3］8－12，戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸變?yōu)檎块T(mén)的主要工作之一。然而相較于矚目的規(guī)劃規(guī)模，規(guī)劃的執(zhí)行效果問(wèn)題卻不那么樂(lè)觀?！耙?guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”被公眾與官員當(dāng)作心照不宣的調(diào)侃;不少政府部門(mén)將制定規(guī)劃變成從上到下層層分解的運(yùn)動(dòng)式工作，大到幾十上百人的部委辦小到幾個(gè)人的科室都在突擊搞規(guī)劃，搞出來(lái)的規(guī)劃對(duì)實(shí)際工作卻幾乎沒(méi)什么指導(dǎo)意義，造成政府工作的大量浪費(fèi)。

針對(duì)規(guī)劃效果不佳、執(zhí)行疲軟的原因，學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行了分析。有學(xué)者從規(guī)劃管理體制的角度進(jìn)行探討。杜德昌認(rèn)為，執(zhí)行主體的認(rèn)知、執(zhí)行能力、利益需求和政治社會(huì)化機(jī)制以及權(quán)利配置的合理性都會(huì)直接影響到規(guī)劃的有效執(zhí)行［4］33－35。楊永恒認(rèn)為，規(guī)劃主管部門(mén)的多元化、規(guī)劃功能上的交叉，必然帶來(lái)規(guī)劃內(nèi)容上的交叉重復(fù)與互相矛盾，造成市場(chǎng)信號(hào)紊亂，嚴(yán)重影響規(guī)劃的嚴(yán)肅性和實(shí)施效果［5］172。有學(xué)者從規(guī)劃決策體制的角度探討公民參與對(duì)于規(guī)劃執(zhí)行的影響。王鵬認(rèn)為，公民參與是保證教育規(guī)劃執(zhí)行有效性的重要途徑，規(guī)劃執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)應(yīng)從以政府為中心的規(guī)劃決策安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排，體現(xiàn)教育規(guī)劃公共性價(jià)值取向［6］137－141。還有學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃監(jiān)督與評(píng)估的缺位是規(guī)劃執(zhí)行不力的重要原因。例如孫銳等認(rèn)為在人才戰(zhàn)略規(guī)劃中，規(guī)劃與績(jī)效管理脫節(jié)是一種通病，人才戰(zhàn)略難以取得較好的效果與缺少對(duì)效果的評(píng)估有直接關(guān)系［7］10－17。

總體來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略規(guī)劃研究對(duì)于中國(guó)實(shí)踐的關(guān)注主要集中于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程和規(guī)劃評(píng)估活動(dòng)，如探討規(guī)劃的民主決策、規(guī)劃執(zhí)行主體的協(xié)作、規(guī)劃中期評(píng)估的科學(xué)性等，但對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃方案本身的有效性關(guān)注不足。顯然，作為戰(zhàn)略實(shí)施的載體——戰(zhàn)略規(guī)劃文本的編制質(zhì)量，對(duì)規(guī)劃的落實(shí)會(huì)造成重要影響。國(guó)內(nèi)許多戰(zhàn)略規(guī)劃剛出臺(tái)時(shí)總是被高度評(píng)價(jià)為有“戰(zhàn)略性”、“前瞻性”，執(zhí)行了幾年之后各項(xiàng)指標(biāo)就輕松突破，而被迫新修的規(guī)劃依然是既有“戰(zhàn)略性”、又具“前瞻性”，正說(shuō)明規(guī)劃本身需要反思。鑒于此，本文致力于探討戰(zhàn)略規(guī)劃本身的科學(xué)性。由于戰(zhàn)略規(guī)劃方案涉及要素較多，本文將重點(diǎn)考察中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系的有效性問(wèn)題，即中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在哪些技術(shù)缺陷?這些缺陷又將會(huì)對(duì)規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行帶來(lái)何種影響?

二

一個(gè)完整的戰(zhàn)略規(guī)劃通常包括系統(tǒng)的使命陳述、目標(biāo)體系的確定、手段與策略描述、外部因素和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分析四個(gè)要素［8］212。其中戰(zhàn)略目標(biāo)體系是戰(zhàn)略規(guī)劃的靈魂，直接為政策制定、資源分配、規(guī)劃活動(dòng)部署提供指導(dǎo)，并為規(guī)劃執(zhí)行提供監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)依據(jù)。戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系的有效性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是目標(biāo)是否清晰明確。在戰(zhàn)略規(guī)劃中，組織的使命必須要能夠轉(zhuǎn)換為明確、可測(cè)量的具體目標(biāo)和指標(biāo)。二是邏輯一致性，目標(biāo)與預(yù)期規(guī)劃結(jié)果之間是否具有邏輯一致性，也就是各個(gè)規(guī)劃子目標(biāo)的達(dá)成，是否有助于實(shí)現(xiàn)最終的戰(zhàn)略使命。

(一)目標(biāo)模糊度

明確的目標(biāo)體系是規(guī)劃貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)。目標(biāo)模糊并非沒(méi)有價(jià)值，但它的作用主要體現(xiàn)在規(guī)劃的政治性之上，即通過(guò)目標(biāo)的模糊來(lái)促進(jìn)不同利益群體的交流，它的價(jià)值存在于執(zhí)行之前的決策過(guò)程之中，即被執(zhí)行的目標(biāo)是公民期待的結(jié)果。然而就執(zhí)行過(guò)程而言，目標(biāo)過(guò)于模糊只會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃不具備可操作性，最終變?yōu)橐患埧瘴?。有研究表明，目?biāo)模糊會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)效率，如果較高層級(jí)的目標(biāo)不清晰，會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)在分解過(guò)程中發(fā)生異化，甚至發(fā)生目標(biāo)置換［9］173－182;也可能導(dǎo)致組織成員有意識(shí)回避困難任務(wù)［10］46。相反，如果有政治協(xié)定和政治權(quán)威的支持，目標(biāo)明確就能夠幫助培育和指導(dǎo)組織的改革和高效運(yùn)轉(zhuǎn)［11］17。

戰(zhàn)略目標(biāo)體系的模糊度指的是目標(biāo)指向不明確，缺乏明確的戰(zhàn)略子目標(biāo)或是用于測(cè)量的績(jī)效指標(biāo)。具體而言，戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系的模糊度可分為四個(gè)層次:(1)戰(zhàn)略使命的模糊; (2)次級(jí)目標(biāo)的模糊:即在將組織的使命或一般目標(biāo)轉(zhuǎn)換為更為細(xì)化的具體目標(biāo)或行為時(shí)，存在多大的裁量權(quán); (3)評(píng)價(jià)性目標(biāo)模糊:指組織在評(píng)價(jià)組織使命實(shí)現(xiàn)程度時(shí)存在多大的自主空間; (4)優(yōu)先級(jí)上的模糊:公共部門(mén)的目標(biāo)往往是多元、多層次的，在整個(gè)目標(biāo)體系，組織有多大的自主性來(lái)決定優(yōu)先執(zhí)行何種目標(biāo)，就是優(yōu)先級(jí)上的模糊度［12］1－30。因此，目標(biāo)的模糊度不僅僅局限于定量的績(jī)效指標(biāo)的多少，還體現(xiàn)在缺乏對(duì)整個(gè)目標(biāo)體系的統(tǒng)籌和梳理，如目標(biāo)分解隨意草率、以及規(guī)劃缺乏重點(diǎn)、面面俱到等等。

(二)邏輯一致性

戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系由一系列旨在與實(shí)現(xiàn)最終戰(zhàn)略使命的多個(gè)目標(biāo)組成，集中反映了規(guī)劃所建構(gòu)的因果關(guān)系鏈。如果這些目標(biāo)之間存在不一致性，會(huì)造成規(guī)劃執(zhí)行活動(dòng)的碎片化，甚至是規(guī)劃方案的無(wú)效化。

目標(biāo)體系邏輯一致性具體體現(xiàn)在:(1)目標(biāo)績(jī)效指標(biāo)與預(yù)期規(guī)劃結(jié)果的一致性。即我們是否提升了真正想達(dá)到的績(jī)效?為了監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略實(shí)施的效果，一般戰(zhàn)略目標(biāo)之下還會(huì)進(jìn)一步設(shè)計(jì)用于測(cè)量績(jī)效的指標(biāo)。這就要求目標(biāo)績(jī)效指標(biāo)與規(guī)劃目的之間具有因果一致性。(2)手段措施與最終目標(biāo)之間的一致性。如果規(guī)劃的結(jié)果是“目標(biāo)績(jī)效指標(biāo)確實(shí)得到了改進(jìn)”，但改進(jìn)的績(jī)效是否通過(guò)規(guī)劃活動(dòng)帶來(lái)呢?通常這一問(wèn)題是通過(guò)規(guī)劃文本中對(duì)“目標(biāo)－手段”的解釋來(lái)回應(yīng)的。如果規(guī)劃方案較清晰地說(shuō)明了規(guī)劃的手段，并闡述清楚手段措施與與劃目標(biāo)之間的關(guān)系，就可以最大程度上保證規(guī)劃活動(dòng)指向績(jī)效改進(jìn)的方向。

目標(biāo)模糊程度低、邏輯一致性較合理的戰(zhàn)略目標(biāo)體系，在保證戰(zhàn)略規(guī)劃整體質(zhì)量和有效政治權(quán)威的前提下，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。而目標(biāo)模糊性較高或是邏輯一致性不夠強(qiáng)的戰(zhàn)略目標(biāo)體系則會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，對(duì)規(guī)劃效果和執(zhí)行力度造成不利影響。(如下圖所示)

第I種情形——規(guī)劃泛化，當(dāng)一個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)既不存在可衡量的指標(biāo)，手段與目標(biāo)之間也不存在因果關(guān)聯(lián)，規(guī)劃方案被懸空，規(guī)劃效果將無(wú)從評(píng)估。由于規(guī)劃產(chǎn)出和效果都無(wú)法監(jiān)測(cè)，規(guī)劃不再具有約束力和指導(dǎo)意義，規(guī)劃活動(dòng)本身也會(huì)演變成“為規(guī)劃而規(guī)劃”，組織規(guī)劃的大量資源投入將會(huì)給組織帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)“過(guò)度規(guī)劃活動(dòng)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)癱瘓”的情形。［13］64－72

第II種情形——?jiǎng)?wù)虛回應(yīng)，如果一個(gè)規(guī)劃方案存在因果邏輯較為一致的“目標(biāo)－手段”說(shuō)明，但不提供可測(cè)量的指標(biāo)體系，規(guī)劃容易落入符號(hào)化的陷阱，間接激勵(lì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)報(bào)喜不報(bào)憂，以務(wù)虛的評(píng)估和問(wèn)責(zé)回應(yīng)模糊的目標(biāo)，執(zhí)行效果完全依賴于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政治自覺(jué)。

第III種情形——投機(jī)執(zhí)行，比較容易催生數(shù)字游戲，導(dǎo)致規(guī)劃子執(zhí)行機(jī)構(gòu)的博弈和投機(jī)行為。如果目標(biāo)－手段之間的因果性不明確，只有可測(cè)量的指標(biāo)、卻沒(méi)有有效的操作方案，則執(zhí)行的過(guò)程容易導(dǎo)致委托代理問(wèn)題:代理人所選用的手段，往往與委托人的實(shí)際目標(biāo)并無(wú)關(guān)聯(lián)［14］38－45。在壓力體制下，這往往會(huì)帶來(lái)新的政策成本。為了對(duì)付檢查，官員可能會(huì)被迫采取并不能解決問(wèn)題的策略，從而使問(wèn)題惡化或是產(chǎn)生新的問(wèn)題［15］。

三

中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃普遍存在重規(guī)劃方案、輕執(zhí)行的傾向，上述三種類型的規(guī)劃目標(biāo)缺陷廣泛存在于各級(jí)各類戰(zhàn)略規(guī)劃中，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行效果造成不同的影響。

(一)規(guī)劃泛化

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)大量戰(zhàn)略規(guī)劃、特別是市縣級(jí)以下還停留在I型，在規(guī)劃的目標(biāo)清晰度和邏輯一致性方面都存在較多問(wèn)題。

就模糊度而言，我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)宏觀性、戰(zhàn)略性和策略性。首先，客觀目標(biāo)較少，習(xí)慣用“基本”、“較快”等模糊修辭來(lái)取代具體目標(biāo);模糊的政策用語(yǔ)也可以被用來(lái)逃避更確切的具體的政策，比如教育規(guī)劃中，經(jīng)常運(yùn)用“保障運(yùn)行機(jī)制”而不是“增加教育投入”等詞語(yǔ)。其次，目標(biāo)體系中的優(yōu)先次序同樣是十分不明確的。中國(guó)規(guī)劃的目標(biāo)體系常常試圖覆蓋所有的領(lǐng)域，以國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006－2020年)為例，僅重點(diǎn)科技領(lǐng)域就高達(dá)11個(gè)、優(yōu)先主題高達(dá)62個(gè)、前沿技術(shù)多達(dá)8個(gè)領(lǐng)域30余類、科學(xué)前沿18項(xiàng)、重大科學(xué)研究計(jì)劃4項(xiàng)，如此無(wú)所不包的科學(xué)計(jì)劃很難想象會(huì)有足夠的資源支撐。體現(xiàn)在政策文本上也同樣如此，規(guī)劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)，總是力圖覆蓋所有的內(nèi)容，但又不具備任何實(shí)質(zhì)性意義(如“既要、又要”)，又或是采取“提升”、“推進(jìn)”、“發(fā)展”、“深化”這類表達(dá)能力弱的動(dòng)詞，用以回避資源的有限性;有研究者把這種做法生動(dòng)地稱為“必要的務(wù)虛語(yǔ)言”表達(dá)［16］113－123。無(wú)所不包的公共價(jià)值，直接后果只可能是目標(biāo)愿景化、評(píng)估符號(hào)化，資源配置失去意義，據(jù)此制定的行動(dòng)計(jì)劃也只能是美好的想象。

我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系的構(gòu)建，在因果性方面也不盡如人意。首先，規(guī)劃目標(biāo)中選取的指標(biāo)不能完全反映績(jī)效，特別是所選取的指標(biāo)以“投入”型為主，缺少必要的質(zhì)量指標(biāo)。例如，國(guó)家教育戰(zhàn)略的重要目標(biāo)是“教育質(zhì)量”，但實(shí)際教育戰(zhàn)略規(guī)劃中的多數(shù)指標(biāo)都屬于毛入學(xué)率、在學(xué)人數(shù)等“教育GDP”指標(biāo)，這顯然無(wú)法反映教育規(guī)劃的戰(zhàn)略使命。其次，不同層級(jí)之間的政府規(guī)劃，不考慮本地實(shí)際情況，一味照抄上級(jí)規(guī)劃。這種情形下設(shè)計(jì)的目標(biāo)，顯然與本地需求關(guān)聯(lián)不強(qiáng)，即使有與之對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，也失去了解釋的可信度。最后，規(guī)劃中對(duì)目標(biāo)與手段之間的因果性不加以詳細(xì)和深入地論證。這間接鼓勵(lì)了執(zhí)行組織忽略“績(jī)效”與“規(guī)劃”之間的關(guān)聯(lián)，日常工作與監(jiān)督評(píng)價(jià)工作都可以選擇性地繞開(kāi)規(guī)劃。這種情況下產(chǎn)生的規(guī)劃運(yùn)行信息，既然不來(lái)自于規(guī)劃，顯然也就無(wú)法為規(guī)劃系統(tǒng)注入糾偏所需的信息。

(二)務(wù)虛回應(yīng)

隨著規(guī)劃實(shí)踐的普遍興起，部分發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始重視因果性，比如明確解釋目標(biāo)－手段之間的關(guān)系，并將不同的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)不同的目標(biāo)，規(guī)劃活動(dòng)得到規(guī)范和明確的指引。

但在目標(biāo)的模糊度問(wèn)題沒(méi)有顯著解決的背景之下，這一類目標(biāo)體系的最大問(wèn)題，是造成規(guī)劃評(píng)估工作隨意化。這種缺陷必將影響到戰(zhàn)略規(guī)劃在決策和推動(dòng)組織行動(dòng)中的效率。

由于模糊的目標(biāo)只需模糊的評(píng)價(jià)便足以回應(yīng)，本應(yīng)發(fā)揮診斷和問(wèn)責(zé)功能的規(guī)劃評(píng)估淪為政績(jī)工程。由于規(guī)劃評(píng)估者缺乏考察標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常被迫采取最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中有相關(guān)舉措出現(xiàn)即可或較以往稍有改進(jìn)就行，最終，規(guī)劃執(zhí)行的效果完全依賴于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自覺(jué)和行政長(zhǎng)官的政治覺(jué)悟。在公開(kāi)的十二五中期評(píng)估中，大部分省份在“負(fù)面清單”中幾乎不提及具體的數(shù)字，評(píng)估活動(dòng)的“診斷”功能大打折扣。絕大多數(shù)省份中期評(píng)估報(bào)告面面俱到，結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、行文與國(guó)家中期評(píng)估報(bào)告非常相似，儼然是國(guó)家中期評(píng)估報(bào)告的“微縮版”，對(duì)于具有當(dāng)?shù)靥厣?、?duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有重大影響或者完成難度較大的指標(biāo)則采取避重就輕的態(tài)度，不能反映地方發(fā)展的特點(diǎn)和需求。

(三)投機(jī)執(zhí)行

隨著國(guó)家對(duì)規(guī)劃的重視和專家學(xué)者的積極介入，國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系過(guò)于模糊的問(wèn)題在近年來(lái)有所改善?！笆晃濉币?guī)劃首次提出了“約束性指標(biāo)”，規(guī)定其為“政府必須履行職責(zé)的內(nèi)容，是考核政府的硬指標(biāo)”。約束性指標(biāo)是清晰的量化指標(biāo)，相較之前而言，規(guī)劃目標(biāo)的可測(cè)量性似乎得以改善。然而規(guī)劃指明了“硬指標(biāo)”的責(zé)任主體，卻并未對(duì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施提供可行的制度建議;這種忽視規(guī)劃內(nèi)部目標(biāo)體系的因果性、評(píng)估與規(guī)劃之間關(guān)系的績(jī)效目標(biāo)體系，常常為新的政策問(wèn)題埋下隱患。

約束性指標(biāo)因?yàn)榕c干部績(jī)效考核體系掛鉤而具有很強(qiáng)的政治約束力。在這一前提下，如果指標(biāo)與績(jī)效結(jié)果之間因果性不足，可能導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)努力的方向與真正的現(xiàn)實(shí)需求相去甚遠(yuǎn)。例如“十一五”確立二氧化硫的減排指標(biāo)為10％。二氧化硫的減排固然有利于空氣污染的改善，但它顯然不足以代表環(huán)境治理的真實(shí)需求。其他可能對(duì)環(huán)境和健康造成更大影響的指標(biāo)并沒(méi)有在規(guī)劃中得到充分體現(xiàn)，例如已成為大多數(shù)城市主要空氣污染源的顆粒物。另外，在不合理的高壓目標(biāo)下，地方政府可能迫于考核壓力搞短期行為。比如“十一五”期間，為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，許多地方采取拉閘限電的措施;為了完成環(huán)境污染指標(biāo)，甚至臨時(shí)關(guān)閉大量工廠，等考核結(jié)束后再重新恢復(fù)。又例如，在三北防護(hù)林地帶，由于土地貧瘠本適合種植灌木或抗干旱的草類，在以森林面積作為考核標(biāo)準(zhǔn)的制度背景下，地方官員卻選擇種植速生喬木，結(jié)果降低了地下水位，反而加速破壞了當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)系統(tǒng)。不同于正面績(jī)效，促成績(jī)效指標(biāo)的成本和意料外的后果并不會(huì)被考察，執(zhí)行機(jī)構(gòu)有動(dòng)力主動(dòng)忽略它們。這意味著在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中，目標(biāo)指向的政策問(wèn)題有可能進(jìn)一步惡化，或是被新的問(wèn)題所替代。

邏輯一致性存在重要缺陷的目標(biāo)，雖然表面上規(guī)劃得以貫徹執(zhí)行、完成了目標(biāo)規(guī)定的內(nèi)容，實(shí)際上，不但沒(méi)有解決預(yù)期問(wèn)題，反而帶來(lái)新的政策問(wèn)題，引發(fā)規(guī)劃執(zhí)行主體的惡性博弈行為。這種虛假的“執(zhí)行力”帶來(lái)的危害往往比“不執(zhí)行”還要大，因此，與干部考核掛鉤、約束性強(qiáng)的定量指標(biāo)使用，一定要保證目標(biāo)體系本身的科學(xué)性，并置于長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制的監(jiān)測(cè)之下。

四

“十一五”以來(lái)，隨著約束性和預(yù)期性指標(biāo)體系的構(gòu)建，戰(zhàn)略目標(biāo)體系的模糊性問(wèn)題已經(jīng)得到了很大的改善，規(guī)劃的執(zhí)行效果也得以明晰化。從目前已公開(kāi)的部分“十一五”中期評(píng)估報(bào)告來(lái)看，至少在省級(jí)層面，各地政府都對(duì)這些清晰定量的約束性目標(biāo)進(jìn)行了回應(yīng)，并針對(duì)約束性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行了詳細(xì)闡述，這些指標(biāo)通過(guò)與干部績(jī)效考核體系的銜接，對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行主體產(chǎn)生了非常顯著的約束力，在規(guī)劃執(zhí)行力上可謂邁出了突破性的一步。這也從另一個(gè)角度說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)體系的清晰化，會(huì)對(duì)規(guī)劃的有效性和回應(yīng)性產(chǎn)生直接影響。

相比規(guī)劃在目標(biāo)清晰化上的努力，因果性的問(wèn)題還沒(méi)有得到妥善解決。規(guī)劃依然在指標(biāo)與績(jī)效之間的相關(guān)性、目標(biāo)與措施之間的銜接等問(wèn)題上存在明顯缺陷。特別是將干部考核制度進(jìn)行掛鉤作為補(bǔ)充性政策的背景下，因果性的欠缺導(dǎo)致了新的博弈問(wèn)題。這也是未來(lái)規(guī)劃目標(biāo)設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

基于我國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)體系存在的問(wèn)題，未來(lái)規(guī)劃實(shí)踐中應(yīng)該在以下方面進(jìn)一步改進(jìn):第一，規(guī)劃的目標(biāo)體系應(yīng)可被度量?，F(xiàn)代管理要想取得效果，就必須對(duì)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的度量。激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論認(rèn)為，在一個(gè)組織內(nèi)，通常存在一種指標(biāo)的“可觀測(cè)性”同其“擬合程度”間的權(quán)衡問(wèn)題。任何時(shí)候，一旦完成指標(biāo)與激勵(lì)機(jī)制相掛鉤，委托人就該預(yù)見(jiàn)到代理人會(huì)投入一定的精力來(lái)操控他們?cè)谀骋恢笜?biāo)上的分?jǐn)?shù)，而代理人所選用的手段往往與委托人實(shí)際想要他們達(dá)到的目標(biāo)出現(xiàn)背離［14］38－45。因此，一個(gè)成功的目標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)在反映戰(zhàn)略使命的前提下，以一種可度量的方式來(lái)表述，并且具有挑戰(zhàn)性和可實(shí)現(xiàn)性。此外，目標(biāo)體系還需突出戰(zhàn)略重點(diǎn)，不宜面面俱到，應(yīng)讓有限的資源配置到最需要的地方去。第二，要注意規(guī)劃內(nèi)部的邏輯一致性，包括戰(zhàn)略目標(biāo)與次級(jí)具體目標(biāo)需要具有一致性，目標(biāo)與手段之間需要有因果一致性，規(guī)劃目標(biāo)中的指標(biāo)設(shè)計(jì)與績(jī)效結(jié)果之間更需要要有因果性。規(guī)劃中的目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計(jì)，需要合理處理多樣化且復(fù)雜的關(guān)系，如結(jié)果類指標(biāo)與投入、產(chǎn)出、過(guò)程類指標(biāo)之間的關(guān)系;主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)之間的關(guān)系;評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和因地制宜差異化之間的關(guān)系;指標(biāo)數(shù)量多與少的“度”等［17］37－43。

最后，我們也應(yīng)看到，規(guī)劃目標(biāo)體系的改進(jìn)對(duì)于提升規(guī)劃執(zhí)行效果的作用也是有限度的。戰(zhàn)略規(guī)劃提供的是一種將實(shí)質(zhì)理性和政治智慧相結(jié)合的途徑［11］18，要進(jìn)一步發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的作用，還需要廣泛的政治參與來(lái)提升決策的政治理性。由于地方政府和職能部門(mén)既負(fù)責(zé)規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定，也負(fù)責(zé)規(guī)劃執(zhí)行、監(jiān)測(cè)與評(píng)估，他們有充分的動(dòng)機(jī)去操縱和規(guī)避真實(shí)的負(fù)面規(guī)劃信息。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步提升戰(zhàn)略規(guī)劃的可操作性與執(zhí)行力度，有必要引入更多外部參與，如開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估與監(jiān)測(cè)、擴(kuò)大公民的有序參與，讓“外腦”幫助戰(zhàn)略規(guī)劃更好地落實(shí)。

近年來(lái)，規(guī)劃的政治性逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌蔀橐?guī)劃理論和實(shí)踐的焦點(diǎn)，相比于規(guī)劃方案的科學(xué)性，人們更推崇規(guī)劃決策過(guò)程的公正與民主。戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生的背景是西方高度發(fā)達(dá)的契約性社會(huì)，以及對(duì)規(guī)則、制度和程序的尊崇。然而作為一種舶來(lái)品，戰(zhàn)略規(guī)劃在中國(guó)面臨著雙重考驗(yàn):既要解決由于行政僵化所帶來(lái)的效率損失問(wèn)題，更要解決公共管理中的程序不規(guī)范問(wèn)題。中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃從方案設(shè)計(jì)到執(zhí)行推進(jìn)機(jī)制都存在過(guò)于隨意的問(wèn)題，實(shí)踐反映出的不是理性精神的過(guò)度，而是技術(shù)理性的缺位。因此戰(zhàn)略規(guī)劃的技術(shù)理性問(wèn)題不但不應(yīng)該摒棄，還應(yīng)進(jìn)一步向精致化發(fā)展;戰(zhàn)略規(guī)劃的本土化研究不應(yīng)滿足于重復(fù)“正確而無(wú)用”的行政諺語(yǔ)，而是要更多發(fā)掘具有針對(duì)性的本土視角。

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責(zé)任編輯:饒娣清

A Study on the Construction of Goal System in the Practice of Strategic Planning of China

LI Qian
(School of Government Management，Peking University，Beijing 100871，China)

The idea of strategic planning is to improve government performance in complicated internal and external environment，through setting strategic missions，objectives and goals．However，in China，the implementation of strategic plan is always the biggest problem，which is partly because of the flaws in strategic plan document itself．This article first discusses the mechanism of the goal setting system in strategic plan by two dimensions，the goal ambiguity and causal effect．Then it highlights the practical problems in China under the framework above．Finally，it offers some policy recommendation on goal setting systems for plan－making practice in China．

strategic planning; goal system; goal ambiguity; casual effect

C913

A

1001－5981(2016)02－0032－05

2015－12－01

李倩(1989－)，女，湖南懷化人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。