淺談農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的法律保障

摘 要：農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮下成為農(nóng)村貸款融資最具有潛力的一種。在國家正式發(fā)布抵押辦法下，農(nóng)地承包的經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)仍然不可避免，這就需要建立一套完善的法律制度予以保障。十分珍惜和保護(hù)耕地務(wù)必成為抵押中遵守的基本原則，將土地效益最大化作為抵押的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。本文將嘗試研究農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的法律保障問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地承包；經(jīng)營權(quán)；抵押；法律保障；保險(xiǎn)；問責(zé)；因地制宜

1 問題的提出

2016年3月24日，央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。兩個(gè)《辦法》從貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測評(píng)估等多方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。此前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的種種爭議在《辦法》中得到了回答。但是，不可否認(rèn)，農(nóng)村土地的金融風(fēng)險(xiǎn)依然存在，如何保護(hù)耕地、維護(hù)金融市場穩(wěn)定成為一個(gè)重要的議題。

2 農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押需要警惕的幾個(gè)問題

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)性，抵押一直未被允許，國家對(duì)于保障農(nóng)民的生存底線慎之又慎。改革開放以后，中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步完善，極大地提高了城鄉(xiāng)居民的生活水平，許多農(nóng)民選擇走出土地，走向城市。到2012年，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破50%，農(nóng)村人口正式低于城市人口，中國城市化進(jìn)入關(guān)鍵階段。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押在這種背景下正式開始在大范圍試點(diǎn)，要警惕以下幾個(gè)問題：

（一）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的生存保障問題

中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展舉目共睹，2015年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值676708億元，位居世界第二位，但是糧食安全形勢依然不容輕視。截至2013年底，全國共有農(nóng)用地64616.84萬公頃，其中耕地13516.34萬公頃（20.27億畝），林地25325.39萬公頃，牧草地21951.39萬公頃；建設(shè)用地3745.64萬公頃，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地3060.73萬公頃。人均耕地面積低于聯(lián)合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線（如圖1-1），中國耕地面積年度相比呈下降趨勢（如圖1-2）。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押下耕地面積和質(zhì)量的保證是不容忽略的問題，保證土地流轉(zhuǎn)中，合理合法使用土地的底線不容觸碰。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押各方的利益保障問題

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款相對(duì)于其他抵押物抵押貸款不夠成熟，現(xiàn)在的實(shí)踐更多得是處于試點(diǎn)探索階段，抵押各方的利益的損害尚不能避免。抵押權(quán)人在無法實(shí)現(xiàn)獲得貸款的清償時(shí)如何確保抵押權(quán)順利能夠?qū)崿F(xiàn)、貸款人農(nóng)地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估如何確保公平這些問題都是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押需要解答和完善的地方。

3 地方因地制宜地建立和完善農(nóng)村承包土地的抵押的配套制度

為了保障農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的順利實(shí)施和規(guī)范化，其相關(guān)的配套制度應(yīng)當(dāng)建立和完善，特別是程序流程的規(guī)范化、公平化上。我國是一個(gè)地域廣泛的國家，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異目前仍然比較明顯。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，因地制宜地建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的配套制度，從放活地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，要將具體實(shí)施規(guī)定的權(quán)力交給地方政府。

（一）規(guī)范地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和價(jià)值評(píng)估制度

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)最直接的依據(jù)和證明是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第十七條指出，要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作要在中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下，有序高效開展，確權(quán)登記效率保證抵押法律關(guān)系建立，方符合行政法高效便民的原則。各地方政府應(yīng)當(dāng)制定具體規(guī)定，建立和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記和發(fā)證制度，結(jié)合物權(quán)法規(guī)定，完善異議登記等制度。

用于抵押的經(jīng)營權(quán)價(jià)值直接影響貸款額度?！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》第三十五條第一款規(guī)定：“抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價(jià)值?！鞭r(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估涉及抵押法律關(guān)系各方權(quán)益，為了維護(hù)各方權(quán)益，平衡利益，價(jià)值評(píng)估制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起社會(huì)實(shí)踐的考驗(yàn)。筆者認(rèn)為，在抵押貸款的民事法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)以雙方意思自治為前提，對(duì)土地貸款額度應(yīng)當(dāng)從其協(xié)商。在雙方協(xié)商不成存在爭議的情況下，應(yīng)當(dāng)安排具有資質(zhì)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)介入評(píng)估。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，規(guī)制金融風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押是中國金融改革的一項(xiàng)舉措，是放活地方、激勵(lì)農(nóng)村發(fā)展的重大變革。而金融市場的成功關(guān)鍵不在于“該有的都要有”，而是在于風(fēng)險(xiǎn)控制是否有效。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入抵押市場，其風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制同樣不可或缺?！掇r(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》要求保險(xiǎn)險(xiǎn)種增加以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中的風(fēng)險(xiǎn)，一是為了能夠增強(qiáng)農(nóng)民抵押經(jīng)營權(quán)信心，二是保障在不可抗力中，損失有所降低。對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管和激勵(lì)，同樣離不開政府的政策引導(dǎo)，在這方面，筆者贊同政府以作為的姿態(tài)對(duì)待。

4 農(nóng)村土地的立法保障

（一）明確耕地的紅線要求增加違法成本

規(guī)范農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押要求，農(nóng)村土地，特別是耕地的使用必須建立在保護(hù)其合法使用途徑和土地利用效益最大化的基礎(chǔ)上。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)在正常的流轉(zhuǎn)中的用途，除了要在合同中進(jìn)行民事的限制外，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)行行之有效的法律規(guī)制，觸碰法律紅線的禁止性規(guī)定雖然清晰，但違法成本的大小并不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障的需要，要明確土地違法的法律后果，提高違法成本，使法律在保障耕地上具有權(quán)威性。

（二）農(nóng)村土地質(zhì)量的保護(hù)提出法律要求

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括土地質(zhì)量，在現(xiàn)在的發(fā)展中，土地質(zhì)量保護(hù)刻不容緩。為了保護(hù)國民生存和抵押人的抵押權(quán)利最大化，保證土地質(zhì)量同樣不能忽視，我國環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法力度和完善有待進(jìn)一步提高。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系之外，打擊污染土地、過度使用農(nóng)業(yè)用地，并不多余。

參考文獻(xiàn)

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[4] 國土資源局.中國國土資源公報(bào)[R].2015-4.

[5]參見《2012中國新型城市化報(bào)告》國家統(tǒng)計(jì)局公告國土資源局2014年《中國國土資源公報(bào)》

作者簡介

陳妍（1995-），女，漢族，本科，安徽無為人，樂山師范學(xué)院法學(xué)專業(yè)學(xué)生。