大數(shù)據(jù)與公民參與公共政策評(píng)價(jià)

摘 要：大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)給各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治等帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國(guó)在近兩年也開(kāi)始逐步重視大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。本文從大數(shù)據(jù)的角度，分析其對(duì)公民參與下的公共政策評(píng)價(jià)帶來(lái)的機(jī)遇和可能，以及大數(shù)據(jù)背景下公民參與的公共政策評(píng)價(jià)存在的困境問(wèn)題，最后提出幾點(diǎn)努力方向，挖掘更多大數(shù)據(jù)在公民參與公共政策評(píng)價(jià)中的積極影響，減少大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；公共政策評(píng)價(jià)；公民參與

1 大數(shù)據(jù)與公共政策評(píng)價(jià)

1.大數(shù)據(jù)的概念

2008 年 9 月 4 日，《自然》（Nature）刊登了一個(gè)名為“Big Data”的專輯，首次提出大數(shù)據(jù)（Big Data）概念，該專輯對(duì)如何研究 PB 級(jí)容量的大數(shù)據(jù)流，以及目前正在制訂的、用以最為充分地利用海量數(shù)據(jù)的最新策略進(jìn)行了探討。[1]隨后一些大型跨國(guó)企業(yè)不斷利用發(fā)展大數(shù)據(jù)，聯(lián)合國(guó)也積極發(fā)展世界大數(shù)據(jù)文件報(bào)告。美國(guó)政府首次將“大數(shù)據(jù)”概念全面引入到公共行政領(lǐng)域。2009 年，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布《開(kāi)放政府指令》（The Open Government Directive），作為大數(shù)據(jù)的前奏推出了“Data.gov”公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站。其他各國(guó)也紛紛將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府管理的各領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)成為公共行政的新技術(shù)和新手段。

大數(shù)據(jù)確實(shí)還是一個(gè)新興事物，我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)和利用還是初始階段。一般而言，大數(shù)據(jù)是指：所涉及的資料量規(guī)模巨大到無(wú)法通過(guò)目前主流軟件工具在合理時(shí)間內(nèi)達(dá)到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策更積極目的的資訊。[2]簡(jiǎn)單上說(shuō)大數(shù)據(jù)就是一種技術(shù)可能，將原來(lái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的技術(shù)難題實(shí)現(xiàn)，將海量的數(shù)據(jù)收集、處理、分析并合理利用的技術(shù)，它的最重要的意義是能預(yù)測(cè)未來(lái)的行為方向，最后實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱，讓世界處在一個(gè)可數(shù)據(jù)化可量化分析的環(huán)境下。

2.公共政策評(píng)價(jià)

大數(shù)據(jù)對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)帶來(lái)了很多的改變和影響，公共政策評(píng)價(jià)作為公共行政中的一個(gè)領(lǐng)域，與大數(shù)據(jù)有很多值得研究的意義。公共政策評(píng)價(jià)作為公共政策的一個(gè)階段，對(duì)于公共政策的實(shí)施和再制定都有重要的作用。以往對(duì)于公共政策評(píng)價(jià)的研究多是公共政策評(píng)估的含義及主體，公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)方法等、公共政策評(píng)估的問(wèn)題及對(duì)策等。此外還有很對(duì)文獻(xiàn)是對(duì)公共政策評(píng)估對(duì)策的研究，主要是從法律和制度方面給出解決方案。

在這里我們需要明確的是本文所說(shuō)的公共政策評(píng)價(jià)與目前文獻(xiàn)中的公共政策評(píng)估是有區(qū)別的。目前大多的文獻(xiàn)對(duì)于公共政策的結(jié)果的衡量主要使用“評(píng)估”一詞，概念有些混亂復(fù)雜，評(píng)估中大多包涵了評(píng)價(jià)的意義，沒(méi)有分開(kāi)討論“公共政策評(píng)估”和“公共政策評(píng)價(jià)”。王春福認(rèn)為政策評(píng)估是對(duì)政策方案所做的分析，政策評(píng)價(jià)是對(duì)政策效果所作的判斷，它們是政策運(yùn)行過(guò)程中的兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)。本文的政策評(píng)價(jià)是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策效果所進(jìn)行的價(jià)值判斷。[3]

2 公民參與下的公共政策評(píng)價(jià)

1.公民參與

公民參與一直是政治學(xué)和公共行政的研究重點(diǎn)，民主是公民參與的核心理論基礎(chǔ)，更是公共行政的理論核心，關(guān)于民主的研究有很長(zhǎng)的歷史和豐碩的成果，公民參與可以說(shuō)一種參與式的民主，參與式民主的代表人物有盧梭、佩特曼和巴伯。他們都積極肯定了民主參與的重要性，此外奧斯特羅姆的民主行政理論也強(qiáng)調(diào)民主參與的行政方式。公民參與可以定義為在民主的基礎(chǔ)上，公民依據(jù)應(yīng)有的權(quán)力對(duì)關(guān)于公民的公共利益、公共事務(wù)等方面進(jìn)行參與監(jiān)督等活動(dòng)。

2.公民參與下的公共政策評(píng)價(jià)

公民的民主意識(shí)參與意識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)于政府的活動(dòng)和政策的關(guān)心程度也在不斷提高，公共政策的評(píng)價(jià)恰恰是對(duì)于公民民主與參與意識(shí)的體現(xiàn)，公民參與下的公共政策評(píng)價(jià)更加真實(shí)有效，因?yàn)楣竦脑u(píng)價(jià)是政策評(píng)價(jià)主體多元化的體現(xiàn)，公民作為政策的重要影響者對(duì)政策的效果和效率有直接的感受，公民參與的公共政策評(píng)價(jià)有利于政策實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和民主化。本文認(rèn)為，公民參與公共政策評(píng)價(jià)是指公民個(gè)人或團(tuán)體通過(guò)一定的方式、途徑和程序，在政府政策實(shí)施后，公民對(duì)有關(guān)于其關(guān)心或者關(guān)系自身和公共利益的政策發(fā)表意見(jiàn)和看法建議。

3 大數(shù)據(jù)為公民參與公共政策評(píng)價(jià)帶來(lái)的可能

我國(guó)的大數(shù)據(jù)技術(shù)在商業(yè)領(lǐng)域已有很多應(yīng)用，政府部門的大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)收集雖然有一定的發(fā)展，但是發(fā)展緩慢沒(méi)有突破性的進(jìn)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)還不能廣泛的應(yīng)用到公共行政各領(lǐng)域。各省市政府也在積極建立智慧政府，建立了數(shù)據(jù)信息部門，但是面臨著許多技術(shù)和人為等主客觀因素的障礙，例如部門之間的信息壁壘等，使得我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)收集面臨“信息孤島”的現(xiàn)象。

對(duì)于公民參與公共政策評(píng)價(jià)而言同樣是面臨一些發(fā)展障礙，當(dāng)前在大數(shù)據(jù)技術(shù)還沒(méi)能普遍使用的情況下，公民參與公共政策評(píng)價(jià)的現(xiàn)代化信息化主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)媒體網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)政策的影響，網(wǎng)絡(luò)輿情已構(gòu)成現(xiàn)代公共政策評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)途徑"網(wǎng)絡(luò)輿情表達(dá)快捷，信息多元，方式互動(dòng)，對(duì)政府官員了解民情，聽(tīng)取民意，集中民智，制定反映人民利益的公共政策，緩解社會(huì)矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)都具有積極的意義，公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)獲取政府消息，參與公共事務(wù)和公共政策評(píng)價(jià)已成為一種政治參與方式。

1.整合分析大量公民分散的政策評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)成為可能

就目前的公民參與狀況而言，網(wǎng)絡(luò)上的公民參與多以論壇、博客微博、即時(shí)通訊工具等手段發(fā)表個(gè)人對(duì)公共政策的意見(jiàn)和看法，這些公民參與的公共政策評(píng)價(jià)多是自發(fā)分散的，每個(gè)人對(duì)于一個(gè)政策的評(píng)價(jià)手段渠道可能不都相同，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)分散化，一個(gè)數(shù)據(jù)的公民態(tài)度在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間下與另一個(gè)網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)空間下的結(jié)果可能是不同的，這樣對(duì)于政府而言分析公民對(duì)政策評(píng)價(jià)造成了很多困難，無(wú)法掌握全面的數(shù)據(jù)，就無(wú)法正確分析公民對(duì)政策的態(tài)度，從而不利于政策的及時(shí)調(diào)整和糾正。而大數(shù)據(jù)技術(shù)解決了這樣的難題，大數(shù)據(jù)能夠從海量、多源、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)中以全面、集成的視角開(kāi)展深入的挖掘，分析數(shù)據(jù)包含的價(jià)值，對(duì)于分散的公民評(píng)價(jià)，政府利用大數(shù)據(jù)可以整合分析這些看似沒(méi)有規(guī)律甚至沒(méi)有價(jià)值的數(shù)據(jù)。

2.大數(shù)據(jù)可以降低政府對(duì)政策評(píng)價(jià)的成本，提高效率

以往政府對(duì)于公民參與公共政策的評(píng)價(jià)，需要特定的部分和人員對(duì)公民這些評(píng)價(jià)進(jìn)行整理和分析，數(shù)據(jù)整理的基礎(chǔ)性部分工作量較大，對(duì)于一些專業(yè)的問(wèn)題還需要專家學(xué)者進(jìn)行研究和討論再做出報(bào)告，這一過(guò)程需要的人力物力財(cái)力是很大的，并且這一過(guò)程所需要的時(shí)間可能很長(zhǎng)，這就是公民參與公共政策評(píng)價(jià)的一個(gè)缺點(diǎn)，成本高效率低。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)解決了這一問(wèn)題，大數(shù)據(jù)技術(shù)所需要的人力很少，數(shù)據(jù)的篩選分析等可以完全由計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)，人只需要對(duì)分析的結(jié)果做出決策，甚至大數(shù)據(jù)可以直接給出最佳決策方案。此外大數(shù)據(jù)下對(duì)政策評(píng)價(jià)的規(guī)范性要求并不高，上面我們知道當(dāng)前公民參與公共政策評(píng)價(jià)存在不規(guī)范的問(wèn)題，對(duì)于評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效率有不利影響，但是大數(shù)據(jù)下即使存在著評(píng)價(jià)過(guò)程等的不規(guī)范，大數(shù)據(jù)技術(shù)依然可以分析出有價(jià)值的數(shù)據(jù)。

3.大數(shù)據(jù)利用公民評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)未來(lái)行為、價(jià)值偏好，科學(xué)制定政策

大數(shù)據(jù)的一個(gè)重要的特點(diǎn)就是能對(duì)于現(xiàn)有數(shù)據(jù)挖掘分析，預(yù)測(cè)未來(lái)的行為和偏好。公民對(duì)公共政策評(píng)價(jià)代表了其對(duì)政策的看法，支持或者不支持，尤其是一個(gè)地區(qū)的民眾對(duì)于一個(gè)政策的態(tài)度可能趨向于一個(gè)偏好和態(tài)度，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以將這一價(jià)值偏好分析出來(lái)，預(yù)測(cè)其未來(lái)對(duì)于什么政策有怎么的態(tài)度，接受支持還是反對(duì)不支持。這樣就有利于政府部門對(duì)未來(lái)政策進(jìn)行科學(xué)的制定，而大數(shù)據(jù)公民參與公共政策評(píng)價(jià)又是一民主過(guò)程，這樣很好的實(shí)現(xiàn)了政策的民主化和科學(xué)化的統(tǒng)一。并且政府從公民評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)中得出的結(jié)果應(yīng)用到未來(lái)的政策制定中去，本身也是政府回應(yīng)性的體現(xiàn)，政府的積極有效回應(yīng)可以促使公民參與度的提高。

4.大數(shù)據(jù)可以最終解決信息不對(duì)稱

大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)的最大顛覆可以說(shuō)就是實(shí)現(xiàn)信息的對(duì)稱性。以往的社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是建立在信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)上，交換才成為了可能。而政府部門與公民之間更是一直以來(lái)處在信息不對(duì)稱的狀態(tài)。公民對(duì)于政府的運(yùn)作過(guò)程、政策的制定以及實(shí)施的實(shí)際情況，利益的得失等這些問(wèn)題一直是知之甚少，公民對(duì)政府部門的監(jiān)督更是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，公民處于信息資源的弱勢(shì)地位。公共政策的評(píng)價(jià)，公民只是進(jìn)行了參與評(píng)價(jià)，無(wú)法掌握到政策評(píng)價(jià)的最終數(shù)據(jù)資源，到底政策的偏向是什么，政府對(duì)政策評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果是什么。同樣的政府其實(shí)也是信息掌握不對(duì)稱的一方，雖然政府有機(jī)會(huì)獲得比公民更多的數(shù)據(jù)資源，但是大量分散各部門資源并不能總是能為政府提供有價(jià)值的信息。

4 大數(shù)據(jù)對(duì)公民參與公共政策評(píng)價(jià)挑戰(zhàn)及思考

1.公民參與的過(guò)度化，可用數(shù)據(jù)的匱乏

信息技術(shù)的發(fā)展，社交網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的成熟，公眾表達(dá)政策態(tài)度的渠道越來(lái)越多樣，越來(lái)越自由。大數(shù)據(jù)時(shí)代下信息數(shù)據(jù)的海量爆炸導(dǎo)致公民的過(guò)度參與。而且我國(guó)民眾的參與形式內(nèi)容缺乏創(chuàng)新力，無(wú)法自覺(jué)形成更好的參與形式。過(guò)度的參與必然產(chǎn)生一些無(wú)用數(shù)據(jù)信息，在數(shù)據(jù)大爆炸的時(shí)代，政府、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾卻總是存在著數(shù)據(jù)不足的感覺(jué)，想用的、能用的數(shù)據(jù)無(wú)處可尋，可用的、可信的數(shù)據(jù)極端匱乏，正是這種“優(yōu)質(zhì)”數(shù)據(jù)缺乏的現(xiàn)狀影響制約著社會(huì)數(shù)據(jù)意識(shí)的形成、政府業(yè)務(wù)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

2.輿論導(dǎo)向政府公信力被懷疑

一些公眾由于個(gè)人利益或者情緒不滿對(duì)政策作出較不客觀公正的評(píng)價(jià)，當(dāng)這樣的信息很多的時(shí)候，可能影響評(píng)價(jià)的方向，一些人的跟風(fēng)更加擴(kuò)大這樣的趨勢(shì)，這樣的負(fù)面信息太多的時(shí)候就會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生不利影響，造成民眾情緒的波動(dòng)，對(duì)政府的信任度降低，政府公信力受到挑戰(zhàn)。

3.大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府的信息道德風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于大數(shù)據(jù)可能會(huì)帶來(lái)的挑戰(zhàn)和困境，我們當(dāng)前就該重視，積極探索思考解決的措施。其中對(duì)于大數(shù)據(jù)道德風(fēng)險(xiǎn)而言，我們可以考慮發(fā)展獨(dú)立第三方的數(shù)據(jù)資源處理組織，他們應(yīng)該是獨(dú)立的不受政府管理的，這樣就能對(duì)政府的數(shù)據(jù)壟斷形成制衡，監(jiān)督數(shù)據(jù)的可信度，并且政府的一些數(shù)據(jù)處理也可以和這樣的數(shù)據(jù)公司或組織購(gòu)買，能夠降低政府的成本和組織的設(shè)置。這些都是可實(shí)現(xiàn)的，在美國(guó)有很多這樣的咨詢數(shù)據(jù)公司，在我國(guó)也是有實(shí)現(xiàn)的可能的，目前很多大的企業(yè)都建立了自己的數(shù)據(jù)資源庫(kù)，私人部門有能力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集分析。作為政府也應(yīng)該相應(yīng)的鼓勵(lì)這樣的獨(dú)立第三方組織的形成和建立，在制度上不要形成設(shè)置阻力。

5 結(jié)語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的社會(huì)將是一個(gè)更開(kāi)放的社會(huì)、一個(gè)權(quán)力更分散的社會(huì)、社會(huì)將具有更強(qiáng)的流動(dòng)能力，并呈現(xiàn)個(gè)性化、社會(huì)化和網(wǎng)絡(luò)化等特征。這些新變化與新特征或多或少會(huì)影響公共行政的方方面面，有大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，為公共行政領(lǐng)域帶來(lái)了更多的可能。而公民參與的公共政策評(píng)價(jià)可以說(shuō)和大數(shù)據(jù)有著很直接的關(guān)系，當(dāng)前的公民參與公共政策評(píng)價(jià)基本實(shí)現(xiàn)了信息化，大數(shù)據(jù)的實(shí)現(xiàn)是為公民參與公共政策評(píng)價(jià)解決了最重要的技術(shù)困境，讓公民參與的公共政策評(píng)價(jià)真正的有價(jià)值，是民主實(shí)現(xiàn)的一種形式。但是我們同樣需要注意到大數(shù)據(jù)給公民參與公共政策評(píng)價(jià)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對(duì)，發(fā)展獨(dú)立第三方數(shù)據(jù)資源組織，讓大數(shù)據(jù)真正的服務(wù)于公民和政府。

參考文獻(xiàn)

[1]Nature. Big Data[EB/OL]. （2012-10-02）[2014-05-10]. http：//www.nature.com/news/specials/bigdata/index.html.

[2]BigData[EB/OL].[2014-05-10].http：//en.wikipedia.org/wiki/Big_data.[3]王春福. 試論政策評(píng)估與政策評(píng)價(jià)的區(qū)別[J]. 理論探討， 1992， （3）： 46-48

作者簡(jiǎn)介

蘇智勤（1990-），女，內(nèi)蒙古，研究生，浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，學(xué)生 ，研究方向：地方治理、鄉(xiāng)村治理。