關(guān)于建立云南省巨災(zāi)保險制度的建議

周亞　劉澤坤

摘 要：云南省是我國巨災(zāi)發(fā)生最嚴(yán)重的省份之一，給云南省人民造成了巨大的經(jīng)濟財產(chǎn)損失和人員傷亡。然而，僅僅依靠政府財政救濟應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險存在許多不足，因而應(yīng)在借鑒國外巨災(zāi)保險制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立符合云南省特色的巨災(zāi)保險制度。本文通過對云南省巨災(zāi)保險發(fā)展現(xiàn)狀進行分析和總結(jié)國外先進經(jīng)驗，有效地提出建立云南省巨災(zāi)保險制度的建議。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)；巨災(zāi)風(fēng)險；巨災(zāi)保險制度；國際比較

一、 引言

巨災(zāi)的概念一直處于演化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，目前國際上沒有一個明確的定義，通常是指給人民生命財產(chǎn)安全帶來巨大損失的并且難以預(yù)料的突發(fā)性自然災(zāi)害。我國學(xué)者李嘉華和魏潤泉于1980年在《保險危險》一文中提出“巨災(zāi)危險，是指危害性大、危害面廣的災(zāi)害，如地震、洪水、臺風(fēng)等”；國外學(xué)者Richard Allen Posner認(rèn)為巨災(zāi)是“給財產(chǎn)所有人造成巨大損失，威脅人類生存的事件”；韋氏第三版新國際英語足本英語詞典將巨災(zāi)定義為“一個從極端的不幸到徹底推翻或毀滅的重大悲慘事件”。

巨災(zāi)保險制度是指為應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險所造成的財產(chǎn)損失和人身傷亡而建立的風(fēng)險分散制度，在制度變遷背景下，巨災(zāi)保險日益成為彌補巨災(zāi)損失的一種重要經(jīng)濟手段。然而，從商業(yè)保險公司的角度來看，巨災(zāi)風(fēng)險不滿足可保風(fēng)險的基本要求，為此云南省乃至國內(nèi)幾乎沒有保險公司愿意單獨承保巨災(zāi)保險，造成了巨災(zāi)保險的供給缺失。

二、 云南省巨災(zāi)保險發(fā)展現(xiàn)狀

從2013年8月云南省獲中國保監(jiān)會批準(zhǔn)成為全國首批巨災(zāi)保險試驗點，到2015年8月云南省大理州政策性農(nóng)房地震保險試點啟動，巨災(zāi)保險云南實踐正式開啟，實現(xiàn)了云南省巨災(zāi)保險制度從無到有的強勢突破。據(jù)中國地震局網(wǎng)站信息顯示，大理州通過一次性交齊3215萬保費，可在試點的三年內(nèi)為大理州82.43萬戶農(nóng)房和356.92萬城鄉(xiāng)居民提供每年5億元的地震巨災(zāi)保險保障。

在試點開始兩個月之后，大理州永平縣就受到了保山市昌寧縣5.1級地震影響，造成民房直接經(jīng)濟損失4480萬元。根據(jù)之前簽訂的試點方案，政策性農(nóng)房地震保險共計為永平縣賠付了753.76萬元，這是云南省甚至全國首例農(nóng)房地震保險理賠。

三、 國外巨災(zāi)保險制度的經(jīng)驗及啟示

國外巨災(zāi)保險建設(shè)起步較早，巨災(zāi)保險制度體系相對完善。從國際范圍來看，美國、日本和歐盟的巨災(zāi)保險制度具有一定的代表性。

（一） 美國洪水保險制度

美國自古以來就容易受到洪水災(zāi)害的侵襲，給身處洪水區(qū)人民的生產(chǎn)生活造成了巨大威脅，同時美國也是世界上最早實施洪水保險計劃應(yīng)對洪水災(zāi)害的國家。早在1956年，美國議會就通過并出臺了《聯(lián)邦洪水保險法》，以法律形式確定了聯(lián)邦政府的支持是提供洪水保險的前提，并初步建立了聯(lián)邦洪水保險制度。之后在1968年，美國議會在HUD（房屋與城市發(fā)展署）研究報告的基礎(chǔ)上通過了《全國洪水保險法》，洪水保險制度正式確立，制度的核心是國家洪水保險計劃（National Flood Insurance Program，簡稱NFIP）。NFIP以政府為主導(dǎo)，商業(yè)保險公司參與保單銷售，采取以社區(qū)為單位進行自愿投保的投保方式。1973年12月，《洪水災(zāi)害防御法》通過議會審批，NFIP由自愿投保變?yōu)閺娭菩酝侗??？偟膩碚f，美國洪水巨災(zāi)保險制度是以立法為基礎(chǔ)，由政府運作，并通過依靠私營商業(yè)保險公司逐步建立和發(fā)展起來。

美國洪水保險對云南省巨災(zāi)保險制度建設(shè)的幾點啟示；1、巨災(zāi)保險具有“準(zhǔn)公共品”的性質(zhì)，政府應(yīng)將巨災(zāi)保險進行明確定位，并成立專門管理機構(gòu)進行針對性的管理；2、通過運用商業(yè)保險公司代理模式，可以充分利用保險公司的在銷售、理賠等方面的資源和優(yōu)勢，提高運營效率；3、在科學(xué)劃分巨災(zāi)風(fēng)險區(qū)的基礎(chǔ)上，精確厘定保險費率，促進非工程性減災(zāi)措施在全省范圍內(nèi)的推廣；4、將居民和社區(qū)捆綁起來進行管理，同時有效配合公共救災(zāi)資源，間接實現(xiàn)隱性強制的效果。

（二） 日本地震保險制度

在1966年日本國會通過《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》兩部法律之后，日本地震保險制度正式推行。在經(jīng)歷1972年、1980年、1991年、2001年、2005年、2007年等六次修改和完善之后，日本地震保險無論是從保障范圍上，還是從補償水平上都已得到顯著提升。

目前，日本地震保險由家庭財產(chǎn)地震保險、企業(yè)財產(chǎn)地震保險、地震再保險三個部分構(gòu)成。家庭財產(chǎn)地震保險的保險標(biāo)的為民房和家庭日常生活用品，賠付范圍涵蓋地震及其次生災(zāi)害直接或間接對承保目標(biāo)造成的損失，損失按程度不同分為全損、半損和部分損失，不同損失程度的賠付方式也不相同。家庭財產(chǎn)地震保險并不是獨立投保的，而是居民在投保火災(zāi)保險時作為附加險的形式供其自愿選擇投保。由于家庭財產(chǎn)地震保險具有非營利性，在費率厘定時沒有把保險公司利潤計算在內(nèi)，因而保費費率總體較低。然而，企業(yè)財產(chǎn)地震保險卻具有明顯的商業(yè)化色彩，企業(yè)作為投保人獨立投保，商業(yè)保險公司作為保險人對企業(yè)財產(chǎn)損失賠償承擔(dān)全部責(zé)任，政府作為完全獨立的第三方不承擔(dān)任何責(zé)任。值得一提的是，日本地震保險擁有完善的再保險制度，有效地進行了風(fēng)險分散。此外，為了更進一步分散風(fēng)險，日本積極推行地震保險證券化，把保險市場的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到國內(nèi)國際資本市場。

日本地震保險制度對云南省巨災(zāi)保險制度建設(shè)的幾點啟示：1、云南省剛試點地震保險不久，地震保險制度還處于成長期，應(yīng)根據(jù)地震發(fā)生與損失情況與時俱進地修改完善地震保險制度，以適應(yīng)新的環(huán)境變化；2、政府在建立巨災(zāi)保險制度時應(yīng)體現(xiàn)高度的人文關(guān)懷，如日本政府為鼓勵投保，為投保人減免部分稅收；3、堅持以政府為主導(dǎo)的主體地位不動搖，充分發(fā)揮政府的中流砥柱作用。

（三） 歐盟巨災(zāi)保險體系

歐洲聯(lián)盟（簡稱歐盟）主要成員國的巨災(zāi)保險模式存在許多差異，按否強制投保，可以分為強制性巨災(zāi)保險體系和非強制性保險體系。

構(gòu)建強制性巨災(zāi)保險體系的歐盟成員國有五個，分別為土耳其、挪威、西班牙、法國和瑞典，這五個國家通過立法強制性要求投保人購買巨災(zāi)保險。這些國家的巨災(zāi)保險體系有一些相同點：1、通過法律手段保障巨災(zāi)保險實施的強制性；2、建立了與巨災(zāi)保險制度配套的巨災(zāi)保險基金；3、清晰地界定了各方應(yīng)承擔(dān)的巨災(zāi)保險責(zé)任。

除上述五國外，歐盟的其他成員國實行非強制性巨災(zāi)保險制度，即投保人可以依據(jù)自愿原則選擇是否購買巨災(zāi)保險，其中數(shù)英國洪水保險最具代表性。與美國洪水保險模式不同的是，英國商業(yè)保險公司自愿承保洪水保險，居民可自主選擇保險公司進行投保。另外，政府不參與洪水保險的經(jīng)營管理，而是致力于洪水災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作和為私人保險公司提供氣象資料、災(zāi)害風(fēng)險評估等公共品。

歐盟巨災(zāi)保險體系對云南省建立巨災(zāi)保險制度的幾點啟示；1、云南省在發(fā)展巨災(zāi)保險制度的同時，應(yīng)積極探索建立巨災(zāi)風(fēng)險基金的辦法，以增加巨災(zāi)風(fēng)險分散渠道；2、降低巨災(zāi)損失最好的辦法不是巨災(zāi)保險，也不是政府救濟，而是要做好自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作，云南省各級政府部門無論何時都不弄忽視防災(zāi)減災(zāi)工作的重要性，這對于災(zāi)后恢復(fù)重建和保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

四、 建立云南省巨災(zāi)保險制度的建議

筆者通過上述研究，并結(jié)合云南省實際情況，提出建立云南省巨災(zāi)保險制度的幾個建議。

（一） 建設(shè)巨災(zāi)保險管理數(shù)據(jù)庫

科學(xué)有效地開展巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)需要大量的數(shù)據(jù)作為支撐，這些數(shù)據(jù)主要表現(xiàn)為三方面：致災(zāi)因子數(shù)據(jù)、承載體數(shù)據(jù)和保單數(shù)據(jù)。致災(zāi)因子數(shù)據(jù)主要從各級政府部門采集，如氣象數(shù)據(jù)到氣象部門采集，地震數(shù)據(jù)到地震部門等；承載體主要是指各種建筑物，承載體數(shù)據(jù)采集工作應(yīng)與省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳配合；保單數(shù)據(jù)采集在保險行業(yè)內(nèi)就能完成。

為有效采集、存儲和管理巨災(zāi)保險數(shù)據(jù)，云南省應(yīng)盡快成立云南省巨災(zāi)保險管理數(shù)據(jù)庫集中收集數(shù)據(jù)，并建立信息共享機制。這項舉措將有利于災(zāi)情信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享，有利于運用計算機技術(shù)進行巨災(zāi)模擬，有利于保險業(yè)對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析及保險業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力的提高。為此，云南省應(yīng)加快巨災(zāi)保險管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)步伐。

（二） 推進巨災(zāi)保險立法工作

縱觀國際上成熟的巨災(zāi)保險制度，都是通過一系列法律法規(guī)逐步建立并發(fā)展起來的，如美國的《聯(lián)邦洪水保險法》、《全國洪水保險法》等。云南省政府作為政策的制定者，應(yīng)在法律層面對巨災(zāi)保險所涉及的巨災(zāi)保險性質(zhì)、保險費率厘定、承保范圍、責(zé)任分擔(dān)等進行界定。為此，云南省應(yīng)盡快開展巨災(zāi)保險立法工作，出臺《云南省地震保險法》、《云南省農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險法》等相關(guān)法律，保障巨災(zāi)保險制度的長效良性運行。在推進巨災(zāi)保險立法的同時，還要舉辦形式多樣的宣傳活動，不僅能提高巨災(zāi)保險的群眾認(rèn)知程度，還能在全社會范圍內(nèi)集思廣益，使法律更貼近群眾，充分表達民情民意。

（三） 設(shè)立巨災(zāi)保險基金

巨災(zāi)保險基金是巨災(zāi)保險制度的核心，它作為分散風(fēng)險的重要手段在國外巨災(zāi)保險實踐中已經(jīng)獲得廣泛運用。從大理州政策性農(nóng)房地震保險來看，僅從保費收入和超額利潤中提取一定比例作為地震風(fēng)險準(zhǔn)備金，難以滿足現(xiàn)實需要。因此，為應(yīng)對多種巨災(zāi)造成的巨大損失，云南省應(yīng)成立省級巨災(zāi)保險基金，并設(shè)置統(tǒng)一機構(gòu)進行管理。

筆者建議，在正式設(shè)立巨災(zāi)保險基金之前，應(yīng)該先頒布《云南省巨災(zāi)保險基金法》，作為巨災(zāi)保險基金頂層設(shè)計的主要內(nèi)容之一為基金運行提供法律保障。除此之外，巨災(zāi)保險基金命名為“云南省巨災(zāi)保險基金”，同時設(shè)立“云南省巨災(zāi)風(fēng)險基金管理委員會”進行統(tǒng)一管理。

（四） 建立巨災(zāi)風(fēng)險模型

巨災(zāi)風(fēng)險模型是巨災(zāi)風(fēng)險評估的核心手段，也是厘定巨災(zāi)保險產(chǎn)品費率的技術(shù)支撐。目前，我國的巨災(zāi)風(fēng)險模型建設(shè)還處于起步階段，保險公司大多以采用國外巨災(zāi)模型公司的模型產(chǎn)品為主（如AIR公司的CATRADER，RMS公司的ALM）。作為一個巨災(zāi)多發(fā)的省份，云南省理應(yīng)肩負(fù)起建設(shè)巨災(zāi)風(fēng)險模型的責(zé)任。

筆者認(rèn)為，云南省建設(shè)巨災(zāi)風(fēng)險模型應(yīng)注意以下三方面的問題：1、由政府牽頭，聯(lián)合多家高校和科研院所進行研發(fā)，這樣能聚集不同學(xué)科專業(yè)的人才資源，防止專業(yè)人員分散化；2、注意加強與國外該領(lǐng)域前沿專家學(xué)者的交流合作；3、加快巨災(zāi)保險管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為巨災(zāi)風(fēng)險模型研發(fā)提供全面、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。

（五） 完善巨災(zāi)保險種類

云南省巨災(zāi)種類多樣，地震保險作為單一險種難以滿足現(xiàn)實需要。美國作為世界上受巨災(zāi)影響嚴(yán)重的國家之一，已經(jīng)建立了洪水、地震以及颶風(fēng)等巨災(zāi)保險制度。為此，云南省應(yīng)該探索建立諸如干旱、泥石流以及臺風(fēng)等災(zāi)害的巨災(zāi)保險制度，完善巨災(zāi)保險的種類，并根據(jù)不同地區(qū)災(zāi)害的特點，設(shè)計多層次、立體化的巨災(zāi)保險產(chǎn)品。（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

基金項目：“云南財經(jīng)大學(xué)博士啟動基金：山地災(zāi)害減災(zāi)經(jīng)濟模型”

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