工業(yè)用地“招拍掛”與土地集約利用考量

譚宗梅

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工業(yè)用地“招拍掛”與土地集約利用考量

譚宗梅

摘要：工業(yè)用地“招拍掛”是國家重要的宏觀調(diào)控手段。工業(yè)用地招拍掛出讓制度較好地發(fā)揮了市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，在落實保增長、擴內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)中發(fā)揮了重要作用。為了克服工業(yè)用地“招拍掛”存在的一系列現(xiàn)實問題，必須因勢利導(dǎo)地采取積極對策，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，實現(xiàn)工業(yè)用地由“供給服從需求”向“供給引導(dǎo)需求”的有效轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；“招拍掛”；土地集約利用；路徑選擇

2006年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，2009年國土資源部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》，2012年國土資源部進(jìn)一步頒布了《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，這三個文件精神，標(biāo)志著我國工業(yè)用地招拍掛出讓制度的全面實行。近年來，地方政府都在貫徹中央精神，將工業(yè)用地全部推入土地市場，進(jìn)行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，實現(xiàn)了工業(yè)用地由“供給服從需求”向“供給引導(dǎo)需求”的轉(zhuǎn)變。這極大地規(guī)范了土地使用秩序，提高土地集約利用效率，促進(jìn)了土地資源的節(jié)約集約利用。

一、工業(yè)用地實行“招拍掛”的現(xiàn)實意義

土地市場建設(shè)是土地管理重要的內(nèi)容之一，2002年9月3日，全國首次工業(yè)用地掛牌出讓活動的揭牌儀式在青島市土地儲備整理中心舉行，公告的三宗工業(yè)用地，有兩宗掛牌成交，其中一宗形成了現(xiàn)場競價。這次活動的成功舉行，為全國工業(yè)用地招拍掛出讓拉開了序幕。青島市的實踐對全國工業(yè)用地公開出讓的理論創(chuàng)新和制度建設(shè)，起到了推動作用，不僅解決了土地儲備品種單一、儲備體系不健全的弊病，而且在解決國企改造等一系列社會問題方面，也有明顯成效。

1、工業(yè)用地招拍掛出讓制度能夠真正解決不同地方或區(qū)域在進(jìn)行出讓地競爭無序的問題。讓各地方能夠?qū)r格進(jìn)行明確對比，形成有效的監(jiān)督體系，有效規(guī)避風(fēng)險發(fā)生，讓一部分的投資能夠向土地資源豐富的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這樣也解決了一些地方低價或是零價出讓土地的問題。同時，根據(jù)國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》，推行工業(yè)用地招拍掛出讓，由市場配置土地資源，培養(yǎng)公開、公平、公正的用地環(huán)境，能夠促進(jìn)土地資源節(jié)約利用，推進(jìn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2、工業(yè)用地招拍掛出讓制度增加了工業(yè)企業(yè)受讓土地成本，促進(jìn)企業(yè)對企業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行科學(xué)整合。2007年9月28日，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部39號令)規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。由于土地受讓成本的增加，讓以前敢于通過協(xié)議出讓方式低價圈地的工業(yè)企業(yè)不得不珍視和合理利用每一寸土地，這樣就使瘋狂圈地，低效利用土地資源的問題及時得到合理的解決。

3、工業(yè)用地招拍掛出讓制度是在有效的市場機制下進(jìn)行的土地資源配置，土地的出讓價格是通過市場競爭而形成的價格而不是進(jìn)行的刻意定價，并且競爭結(jié)果價格往往高于土地協(xié)議形成的價格。這在很大程度上避免了腐敗問題的產(chǎn)生；在另外一個方面，也為政府帶來了更多的財政收入，有效對國家或集體的土地進(jìn)行了有效利用，有效避免了土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失的問題。工業(yè)用地招拍掛制度能夠讓企業(yè)真正從客觀上了解投資的各項環(huán)境，對供求關(guān)系的客觀反映具有促進(jìn)作用，能夠在很大程度上促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，使綜合性的投資環(huán)境能夠更多的吸引投資，在投資—環(huán)境—土地收益上形成一個良性循環(huán)。

二、工業(yè)用地“招拍掛”出讓存在的矛盾和問題

1、在價格和范圍上，依然存在著因為項目內(nèi)容或者是主體身份不同而采用區(qū)別對待的現(xiàn)象。一些地方為了能夠更多吸引投資，在進(jìn)行工業(yè)用地的出讓上優(yōu)先對待外資企業(yè)或是外資高技術(shù)企業(yè)，而內(nèi)資企業(yè)則被放置于次要地位，使得投資領(lǐng)域產(chǎn)生不平等現(xiàn)象，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地市場難以形成。

2、在工業(yè)用地招拍掛出讓的過程中，過多的讓企業(yè)在獲得用地后需要對盈利、產(chǎn)值、稅收、職工就業(yè)等多方面做出承諾，并將這些承諾形成固定的合同。其目的就是為了能夠利用政策來解決多個方面的社會問題，給招拍掛帶來了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，從而使得市場機制作用受到嚴(yán)重影響。

3、工業(yè)用地出讓金大部分都是通過非規(guī)范性的方法轉(zhuǎn)化為預(yù)算外的收入，不進(jìn)入地方政府預(yù)算管理范圍，資金用途缺乏透明度，在收支方面容易滋生腐敗的問題，也讓工業(yè)用地出讓金在短期收益與長期收益的結(jié)構(gòu)上失衡，在一定程度上影響了招拍掛方式的規(guī)范推進(jìn)。

三、推進(jìn)工業(yè)用地“招拍掛”出讓的路徑選擇

(一)加大工業(yè)用地出讓信息的公示力度。信息未能完整披露，容易導(dǎo)致招拍掛競爭不充分，對國家的資產(chǎn)造成重大的損失；也會導(dǎo)致一些企業(yè)決策不科學(xué)，匆忙上陣。因此，必須要制定科學(xué)有效的信息披露制度：首先是要對信息盡早進(jìn)行公布，讓需要進(jìn)行競爭的企業(yè)有充裕的時間進(jìn)行準(zhǔn)備，便于籌集相應(yīng)資金；其次是公告的時間要達(dá)到預(yù)先制定的期限，盡可能多增加競爭對象；第三是增加相關(guān)的宣傳力度，把出讓地投資的優(yōu)勢、前景進(jìn)行全方位的宣傳和報道，讓競爭企業(yè)能夠全面了解和認(rèn)知出讓地。山東省頒布實施的《山東省土地交易市場管理暫行規(guī)定》要求，低于最低土地出讓價格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地出讓的行為，按照非法使用或出讓國家土地的行為進(jìn)行懲處。嚴(yán)格執(zhí)行新的禁止、限制供地目錄，禁止向違背國家相關(guān)政策和法律法規(guī)的高污染、違反整體規(guī)劃的項目供地。嚴(yán)禁低價出讓工業(yè)用地。

(二)體現(xiàn)公正公平公開原則。要嚴(yán)格監(jiān)督和防止在招拍掛過程中為某競買人專門設(shè)定相關(guān)條件會資格的“量身定做”的行為，充分發(fā)揮招拍掛的作用，防止其停留在形式上，國土資源部門在進(jìn)行招拍掛出讓尤其是在出讓的內(nèi)容和程序上要堅持公平客觀的原則，對競買人的各項資格進(jìn)行真實全面的審查，做到一視同仁，按照客觀規(guī)定，不對門檻進(jìn)行刻意的抬高或者是降低，讓各競買人獲得公平的競爭機會。與此同時，從宏觀方向來說，應(yīng)該出臺相應(yīng)的全國統(tǒng)一的招拍掛政策或條件，可以對企業(yè)行業(yè)條件、投資強度等方面做出規(guī)定，最大限度的避免盲目投資情形的產(chǎn)生，讓交易能夠真正公平公正。此外，一些國有企業(yè)或者是上市公司在土地招拍掛過程中進(jìn)行盲目高價競買，而他們的資金多來自于國家或是銀行和股民，還有一部分企業(yè)憑借自身雄厚的資金力量進(jìn)行高價競買土地，導(dǎo)致虛高的泡沫現(xiàn)象，針對以上行為，為了更好的保護(hù)國家和人民群眾的利益，國家需要出臺相應(yīng)的《反壟斷法》，用以規(guī)范國有企業(yè)或上市公司的經(jīng)濟行為，防止產(chǎn)生不正當(dāng)競爭行為。還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督體制，對違法者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，如天津市在制定《天津市工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓試行辦法》時，嚴(yán)格依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2006]31號)、國土資源部監(jiān)察部《關(guān)于落實工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2007]78號)文件精神，同時嚴(yán)格監(jiān)督全市的土地出讓情況和價格等，并同時聯(lián)系結(jié)合天津快速發(fā)展的經(jīng)濟，對各類的土地出讓方式進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，保障了天津在經(jīng)濟發(fā)展過程中能夠有效實現(xiàn)工業(yè)戰(zhàn)略東移計劃能夠順利實施建設(shè)。

(三)解決好工業(yè)項目唯一性的問題。有許多工業(yè)項目業(yè)主具有唯一性，如何才能夠有效協(xié)調(diào)這些唯一性的問題成為當(dāng)務(wù)之急，在國家重點扶持項目的用地招拍掛過程中采用“預(yù)申請加掛牌”的辦法是較為有效的措施。在預(yù)申請的過程中，政府與用地業(yè)主之間要積極磋商最終獲得統(tǒng)一的意見，其出讓價格不能夠低于最低的標(biāo)準(zhǔn)價格，并需要交付相應(yīng)的保證金。第二，針對預(yù)申報的情況，政府需要從客觀實際情況出發(fā)進(jìn)行科學(xué)的考量，經(jīng)過一系列的研究和決定之后再進(jìn)行上報審批，第三，在出讓過程中，如果在同等條件下，需要出價高者得。

(四)做好用地拆遷等相關(guān)的前期工作，實現(xiàn)土地的凈出讓。實行工業(yè)用地的招拍掛出讓制度之后，征地價格與出讓價格的差距會顯現(xiàn)出來，這也給出讓前的征地和拆遷工作帶來了許多的困難。因此，各項程序都應(yīng)該嚴(yán)格按照法規(guī)程序，實施拆遷工作，達(dá)到凈地條件；如果過程中涉及到對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行征收的，應(yīng)該首先完成農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)手續(xù)；涉及到國有建設(shè)用地的，也應(yīng)該完成國有建設(shè)用地征用的相關(guān)政策，并辦理完整相關(guān)許可證明，以防止產(chǎn)生后遺癥。

(五)要制定科學(xué)的供地計劃。土地供應(yīng)計劃是國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要杠桿之一。在一定范圍日期以內(nèi)，如果是限制的土地資源過多，那么必然會導(dǎo)致地價的下跌，從而擾亂市場的客觀性和有序性、擾亂市場客觀形成的價格氛圍，導(dǎo)致土地價格持續(xù)壓低，甚至?xí)斐勺罱K的招拍掛活動的失??；而相反的，如果是閑置的土地資源過少，而導(dǎo)致地價不科學(xué)的過度上漲，進(jìn)而造成各種投機取巧行為的產(chǎn)生。所以各項計劃的實施和制定需要建立在客觀市場規(guī)律的前提下，真正把市場作為調(diào)控的參考中心，不能刻意去干預(yù)市場的客觀需要，同時也要加強政府的宏觀調(diào)控能力，讓土地供應(yīng)的調(diào)控能夠始終處于國家宏觀調(diào)控的相關(guān)政策和法律法規(guī)之下，只有科學(xué)化和有效化的對用地計劃進(jìn)行制訂，才能夠促進(jìn)競爭氛圍的營造。

(六)積極探索“勾地”制度的應(yīng)用。具體操作如下：單位或是個人在對某一用地具有較強意向的時候，可以事先進(jìn)行“勾地”申請，并且要對自己意向用地的價格進(jìn)行合理承諾。此后國土資源管理部門從綜合角度出發(fā)，認(rèn)為其承諾的價格符合條件的，需要及時進(jìn)行招拍掛出讓。而在之前提出過“勾地”申請的個人或單位所付出的價格也不能夠低于之前所承諾的價格。對“勾地”制度進(jìn)行合理有效的運用，可以有效解決過程中缺乏“競爭者”或是“難以對工業(yè)用地進(jìn)行事先規(guī)劃”等相應(yīng)的難題，確保每一塊地都能有人摘牌，促進(jìn)工業(yè)用地招牌出讓的有效施行。

(七)嚴(yán)格把好供地規(guī)模關(guān)，做到對土地資源集約、節(jié)約利用。土地是國家的重要財產(chǎn)和資源，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，工業(yè)用地實行掛牌出讓其中最為主要的目的就是為了能夠促進(jìn)土地的集約利用。所以在進(jìn)行相關(guān)方案擬定的時候，需要對不同產(chǎn)業(yè)規(guī)模，制定合理的用地規(guī)模、投資強度、建筑系數(shù)等指標(biāo)，讓每一塊地都能夠發(fā)揮最大作用，實現(xiàn)最大的綜合效益。在招商論證的各個環(huán)節(jié)上，需要嚴(yán)格依照國家的相關(guān)政策和法規(guī)，按照國土資源部的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》核定不同項目的用地規(guī)模、投資強度、容積率、建筑密度等指標(biāo)。通過各項措施的落實，進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

四、結(jié)語

工業(yè)用地“招拍掛”是國家重要的宏觀調(diào)控手段。土地是工業(yè)生產(chǎn)活動最基本的生產(chǎn)要素之一，工業(yè)用地招拍掛出讓制度能夠在市場配置中發(fā)揮重要的作用，能夠促進(jìn)經(jīng)濟快速發(fā)展、擴大內(nèi)需，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展提供了原動力。所以，必須要科學(xué)有效的堅持和鞏固工業(yè)用地招拍掛出讓制度，但是在過程中的各項制度的改革也必須要加強和完善，以促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，加快工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。(作者單位：中共廣西龍勝縣委黨校)

作者簡介：譚宗梅(1970-)女，侗族，廣西龍勝人，廣西龍勝縣委黨校講師，研究方向：工業(yè)經(jīng)濟學(xué)與土地經(jīng)濟學(xué)。