美歐區(qū)域規(guī)劃實(shí)施案例透視

羅艷 秦玉

在區(qū)域規(guī)劃實(shí)施方面，美國(guó)通過(guò)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府聯(lián)合會(huì)，成功推動(dòng)了區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施；歐洲的一些國(guó)家則基本“套用”了美國(guó)的相關(guān)模式，通過(guò)設(shè)立“大都市區(qū)”管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施。雖然在推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，美歐都有明確的實(shí)施主體和實(shí)施目標(biāo)，體現(xiàn)了政府與社會(huì)公共組織的協(xié)調(diào)配合，但是同時(shí)也都存在一定的局限性。

一、美國(guó)大都市的政府管理體制

美國(guó)從20世紀(jì)初就已意識(shí)到了大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃的重要性。從20世紀(jì)20年代第一次大都市區(qū)的規(guī)劃興起，美國(guó)大都市區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)主要有以下三種類型。

（一）區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)是私人性質(zhì)的非營(yíng)利團(tuán)體，特點(diǎn)是倡導(dǎo)區(qū)域合作。盡管區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)接受州和地方政府的一些捐贈(zèng)，但是其本身并不具有公共部門(mén)的性質(zhì)，也沒(méi)有州或地方政府的官員或代表?yè)?dān)任要職，完全依賴私人公司的支持。由于缺乏官方地位認(rèn)可，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的作用受到了限制。近年來(lái)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的主要活動(dòng)僅限于環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施研究，機(jī)構(gòu)是純粹的私人組織，沒(méi)有官方的支持，也沒(méi)有權(quán)力進(jìn)行實(shí)施工作，它的存在純粹是為了提供建議，而把實(shí)施工作留給了區(qū)域中的政府去做。

實(shí)例

明尼阿波利斯-圣保羅大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)

大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)包括排水和污水處理、固體廢棄物處理、開(kāi)放空間、體育設(shè)施、公共交通和公路等方面的政策制定，1966年完成大都市區(qū)的規(guī)劃工作。1967年，明尼蘇達(dá)州立法委成立大都市區(qū)委員會(huì)，負(fù)責(zé)實(shí)施具體規(guī)劃。1975年通過(guò)《大都市框架法》。1976年，州立法局通過(guò)大都市土地規(guī)劃法，賦予大都市委員會(huì)很大的權(quán)力，借以壓制地方政府執(zhí)行發(fā)展的構(gòu)架計(jì)劃。但是至今，大都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)仍然沒(méi)有獨(dú)立的政治地位，是一個(gè)被任命而非被選舉的實(shí)體。

（二）公共權(quán)力機(jī)構(gòu)

公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通常是由州政府設(shè)立的組織，或者有時(shí)是由兩個(gè)或多個(gè)州政府聯(lián)合行動(dòng)。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不是鎮(zhèn)或市那樣的具有普通目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)，而是具有一定的常規(guī)政府權(quán)力的準(zhǔn)政府組織。它與區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)不同的是，不負(fù)責(zé)編制區(qū)域規(guī)劃，嚴(yán)格受立法機(jī)構(gòu)州議會(huì)的控制并指派主席，甚至有權(quán)力解散它。這種組織由州立法機(jī)構(gòu)建立，有明確的使命（交通、市政設(shè)施等），掌握一定的政府權(quán)力。盡管公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不是專門(mén)負(fù)責(zé)整個(gè)大都市區(qū)的規(guī)劃工作，但是其所做的有關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施的決定，常常會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾囊?guī)劃決策。

實(shí)例一

紐約和新澤西港口發(fā)展局

傳統(tǒng)的紐約和新澤西行政管理以河為界。1921年的紐約與新澤西港口發(fā)展局由紐約和新澤西立法機(jī)構(gòu)設(shè)立，最初的任務(wù)是提高區(qū)域內(nèi)鐵路運(yùn)輸能力，從鐵路運(yùn)輸逐漸擴(kuò)展到建造跨河通道。第一個(gè)主要項(xiàng)目是喬治·華盛頓大橋，由此縮短了紐約和新澤西之間的距離，促進(jìn)了新澤西北部的發(fā)展。此外，該局組織公交線路，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸?shù)挠?jì)算機(jī)應(yīng)用，共享機(jī)場(chǎng)設(shè)施，建設(shè)數(shù)碼島（Tele—port）等，并在新澤西建立紐瓦克港口處理集裝箱運(yùn)輸設(shè)施，提高港口的整體運(yùn)輸能力，掌握海洋運(yùn)輸貿(mào)易。目前，該局已發(fā)展成為一股相當(dāng)可觀的政治力量，政治上遠(yuǎn)離選民，很容易作出決策并更有效率。

實(shí)例二

紐約大都市運(yùn)輸局

紐約大都市運(yùn)輸局，簡(jiǎn)稱MTA，成立于1960年代。該局控制紐約市地鐵、公共巴士系統(tǒng)、長(zhǎng)島鐵路、紐約中央鐵路和新港（New Haven）鐵路，其服務(wù)局限于紐約一側(cè)和康涅狄格州的一部分。MTA董事會(huì)賦予紐約州、紐約市和郊區(qū)相對(duì)稱的權(quán)利和義務(wù)。州、市、郊為MTA提供運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，同時(shí)分享相應(yīng)的權(quán)利。由于MTA在很大程度上依賴州政府的財(cái)政資助，因此MTA只能被迫在紐約州政府尋求政治保護(hù)。

（三）政府聯(lián)合會(huì)

美國(guó)的地方自治制度高度發(fā)達(dá)，建立跨越地方政府的區(qū)域性行政組織難度很大。在這種情況下，出現(xiàn)了由地方政府自愿聯(lián)合的半官方性質(zhì)的松散型組織——地方政府協(xié)會(huì)。這類組織比較容易被接受，具有一定的協(xié)調(diào)功能。美國(guó)大約有450個(gè)政府聯(lián)合會(huì)，大多數(shù)市級(jí)政府都參加了其中的某個(gè)組織，有的還不止參加了一個(gè)。政府聯(lián)合會(huì)作為政府間聯(lián)系和溝通的橋梁而發(fā)揮作用，為參加政府聯(lián)合會(huì)的各成員市之間需要討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)讓步提供了場(chǎng)所。美國(guó)現(xiàn)有這類參議會(huì)的地方政府?dāng)?shù)量很多，但是規(guī)模大小不一。內(nèi)部組織席位設(shè)置規(guī)定至少要有51%的席位從政府官員中選擇，其他席位大部分由與政府有密切關(guān)系的人員占有，因此它的作用是服務(wù)于其所代表的利益團(tuán)體。由于政府聯(lián)合會(huì)權(quán)力有限，所以普通市民對(duì)其并不很了解，其具體功能也含糊不清。

實(shí)例一

南加州政府聯(lián)合會(huì)

南加州政府聯(lián)合會(huì)1966年成立，是美國(guó)最大的政府聯(lián)合會(huì)之一。它是一個(gè)由市、縣代表自愿組成的委員會(huì)，倡導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，活動(dòng)范圍包括洛杉磯、奧蘭治等6個(gè)縣及188個(gè)城市。南加州政府聯(lián)合會(huì)的主要成員是由70名被選舉出來(lái)的政府官員組成，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)區(qū)域交通運(yùn)輸和土地利用規(guī)劃。上世紀(jì)90年代以來(lái)受經(jīng)濟(jì)衰退的影響，州政府的支持下降，各地方政府更多關(guān)注內(nèi)部事務(wù)，政府之間的利益沖突加劇，致使區(qū)域合作陷入停頓狀態(tài)。

實(shí)例二

亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)

亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)（PMC）是美國(guó)最古老、最大的公共支持的多郡規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，1947年由佐治亞州立法委成立，包括亞特蘭大和Fulton、Dekalb，致力于交通與開(kāi)敞空間保護(hù)。1960年設(shè)立ARMPC，Clayton、Cobb和Gwinnett加入，此后還存在幾個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)健康、犯罪和高速公路。1971年將上述幾個(gè)機(jī)構(gòu)合并成立亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)，控制權(quán)掌握在市政府手中，主要職責(zé)是交通、社區(qū)服務(wù)、綜合規(guī)劃、發(fā)展服務(wù)和支撐服務(wù)。亞特蘭大區(qū)域委員會(huì)為區(qū)域規(guī)劃提供了數(shù)據(jù)庫(kù)，其所做的人口、用水、交通和其他方面的方案，為區(qū)域規(guī)劃提供了標(biāo)準(zhǔn)。亞特蘭大區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)的私人組織、上級(jí)政府、平級(jí)政府間的聯(lián)合主要得益于聯(lián)邦資金的激勵(lì)。

二、歐洲大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)及發(fā)展趨勢(shì)

在歐洲，大都市區(qū)管理機(jī)構(gòu)基本“套用”了美國(guó)的相關(guān)模式。1965年，倫敦設(shè)立大都會(huì)區(qū)政府——大倫敦委員會(huì)（GLC），發(fā)展到上世紀(jì)70年代中期，歐洲大都市地區(qū)普遍設(shè)立了區(qū)域政府或?qū)嵭袇^(qū)域行政制度。近年來(lái)，歐洲各國(guó)面臨全球化進(jìn)程帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題，大都市區(qū)的作用和地位變得日益突出。

歐洲大都市區(qū)組織表現(xiàn)出從保守集權(quán)到城際聯(lián)盟的新趨勢(shì)，其最大特點(diǎn)一是大都市之間積極聯(lián)盟，建立歐洲城市聯(lián)盟和歐洲大都市網(wǎng)絡(luò)；二是主張大都市區(qū)地方政府整合，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、知識(shí)和技術(shù)互通等方面的聯(lián)系，在環(huán)保、就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題上進(jìn)行合作。例如，倫敦大都市區(qū)政府的重新建立，建立了大倫敦管理局，在交通、消防、環(huán)保、文物保護(hù)等方面進(jìn)行合作；三是對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整持消極態(tài)度。歐洲各國(guó)的區(qū)界矛盾并不尖銳，對(duì)于行政區(qū)劃的調(diào)整持消極態(tài)度；四是倡導(dǎo)基于社區(qū)和市場(chǎng)的伙伴關(guān)系，依據(jù)市場(chǎng)化原則，在地方政府與企業(yè)、公眾之間結(jié)成伙伴關(guān)系，如巴黎大都市區(qū)的發(fā)展。歐洲大多數(shù)國(guó)家是中央集權(quán)國(guó)家，區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施比較容易通過(guò)政令進(jìn)行協(xié)調(diào)，因而大都市區(qū)政府是歐洲普遍采用的區(qū)域管理模式。

實(shí)例一

英國(guó)的大都市縣

1972年，英國(guó)法案中通過(guò)的大都市縣是典型的大都市政府，擁有獨(dú)立的稅收系統(tǒng)和建設(shè)環(huán)境的權(quán)力，在區(qū)域管理和規(guī)劃實(shí)施中起到了一定的協(xié)調(diào)作用。但是，由于大都市政府和地方政府權(quán)力的沖突，如在高速公路管理、公共運(yùn)輸、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，所以英國(guó)大都市縣歷經(jīng)14年后才于1986年終止。2000年，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域發(fā)展協(xié)同更加密切的潮流下，倫敦大都市區(qū)政府重新建立，建立了大倫敦管理局，重點(diǎn)在交通、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、治安、消防、緊急服務(wù)、環(huán)保、規(guī)劃、文保和文娛等領(lǐng)域的合作。

實(shí)例二

法國(guó)的城市共同體

1966年，法國(guó)在4個(gè)主要城市（波爾多、里爾、里昂、斯特拉斯堡）創(chuàng)立了城市共同體。雖然這些城市共同體擁有獨(dú)立的稅收系統(tǒng)和部分區(qū)域管理權(quán)力，比如規(guī)劃、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和住房等，但是在具體的操作過(guò)程中實(shí)施平均分配，規(guī)定不能超越地方政府，成為區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的力量。但是，地方政府仍具有絕對(duì)權(quán)力，城市共同體的影響不能深入。從這個(gè)意義上講，城市共同體不是真正的大都市政府，因?yàn)闆](méi)有凌駕于各地方政府之上的自主權(quán)。

此外，歐洲的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)還有荷蘭的海牙大都會(huì)區(qū)域協(xié)議會(huì)（1973）、丹麥的大哥本哈根議會(huì)（1973）、瑞典的大斯德哥爾摩縣議會(huì)（1972）、德國(guó)的法蘭克福區(qū)域聯(lián)合體（1975）、法國(guó)的巴黎大區(qū)（1976）、西班牙的馬德里大都會(huì)地區(qū)計(jì)劃協(xié)調(diào)委員會(huì)（1963）等形式。這些機(jī)構(gòu)都是為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的地方利益與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾所創(chuàng)立，其性質(zhì)和機(jī)構(gòu)不盡相同，其中既有具有國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)的巴黎大區(qū)，又有由自治體的間接代表組成的大哥本哈根議會(huì)，或是由居民代表組成的如法蘭克福區(qū)域聯(lián)合體，還有由自治體之間協(xié)定設(shè)置的如海牙的區(qū)域協(xié)議會(huì)等等。總之，歐洲的區(qū)域管理和區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)類型多樣，但持續(xù)時(shí)間和所發(fā)揮的作用都不盡如人意。

三、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

（一）區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的主要障礙

區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的障礙主要來(lái)自三個(gè)方面：一是涉及范圍廣，往往橫跨多個(gè)行政區(qū)域。由于行政區(qū)域之間有不同等級(jí)的區(qū)別，從而導(dǎo)致區(qū)域規(guī)劃難以在同一個(gè)行政層面上推進(jìn)實(shí)施。二是區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容重大復(fù)雜，其所設(shè)計(jì)的大多是區(qū)域性的重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和協(xié)調(diào)，以及區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)關(guān)系的調(diào)整等，牽涉到多個(gè)行政區(qū)域之間的利益分配問(wèn)題，這是導(dǎo)致地方利益和區(qū)域整體利益沖突、影響區(qū)域規(guī)劃難以實(shí)施的重要原因。三是難以在法律層面得到支持。區(qū)域規(guī)劃的范圍以有某一共同需求、目的或利益的所有區(qū)域共同構(gòu)成，范圍有大有小，所以很難通過(guò)行政手段決定，因此也就不可能制定一個(gè)適用于任何區(qū)域規(guī)劃的法規(guī)。

（二）政府的協(xié)調(diào)作用

在區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施中，充分體現(xiàn)了政府與社會(huì)公共組織的協(xié)調(diào)關(guān)系，各種不同的區(qū)域規(guī)劃組織有非常明確的實(shí)施目的。比如，紐約和新澤西港口發(fā)展局的任務(wù)是提高區(qū)域內(nèi)的鐵路運(yùn)輸能力，組織區(qū)域內(nèi)的公交線路，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸?shù)挠?jì)算機(jī)應(yīng)用，共享機(jī)場(chǎng)設(shè)施、建設(shè)數(shù)碼島等；法國(guó)城市共同體的關(guān)注點(diǎn)則是規(guī)劃、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和住房等。由此不難看出，區(qū)域規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中并不是一個(gè)部門(mén)統(tǒng)管到底，也可以形成目的明確、能夠通力協(xié)作的多個(gè)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施部門(mén)。

（三）需要思考的幾個(gè)問(wèn)題

在吸取美歐區(qū)域規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，有幾個(gè)方面的問(wèn)題需要進(jìn)一步思考：一是在這些案例中沒(méi)有一個(gè)十分成熟、成功的案例可以借鑒。分析上述的這些案例，幾乎所有的針對(duì)區(qū)域規(guī)劃設(shè)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，維持的時(shí)間都不長(zhǎng)，表明在區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，無(wú)論是區(qū)域聯(lián)合委員會(huì)，還是區(qū)域聯(lián)合體、區(qū)域協(xié)議會(huì)等等，受?chē)?guó)家政策和經(jīng)濟(jì)盛衰的影響非常大，表明區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施也需要與時(shí)俱進(jìn)。二是以上所述案例大多是針對(duì)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的主體，缺少針對(duì)實(shí)施程序和措施方面的內(nèi)容。在政府政令的影響下，建立區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施主體相對(duì)容易，難的是形成一套可行的實(shí)施程序和措施。這一點(diǎn)，無(wú)論在美歐還是在我國(guó)都是個(gè)普遍問(wèn)題。美歐在區(qū)域規(guī)劃實(shí)施方面給予我們一些經(jīng)驗(yàn)和啟示。但是由于國(guó)情不同，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，在美歐適用的模式未必適合我國(guó)。因此，需要我們不斷探索思考，建立適合我國(guó)發(fā)展情況的區(qū)域規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）