簡析農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度

杜曉芳

摘要：當(dāng)前我國全面進(jìn)行農(nóng)村集體土地改革也將面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)，例如失地農(nóng)民生活無保障、農(nóng)村貧富差距加大，商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”威脅糧食安全、行政權(quán)力干預(yù)擾亂市場秩序等。因此，筆者持“半開放”市場化的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，禁止商業(yè)資本進(jìn)入集體土地流轉(zhuǎn)市場，在根本上賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)能最大化。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；市場化；增值收益

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-0475（2016）04-0057-02

一、我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）承包土地承載著生活保障功能，農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)承包土地

農(nóng)村集體土地主要包括農(nóng)村集體用于公共設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地對(duì)農(nóng)民的意義重大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年，我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更少，多數(shù)屬于外出務(wù)工，但是無法在城市立足，最終要返回農(nóng)村；在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。[1]由此可見，農(nóng)民對(duì)承包土地的依賴性仍然很強(qiáng)，失地在很大程度上意味著無生活來源或者生活質(zhì)量降低，因此絕大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)選擇轉(zhuǎn)讓土地，而是選擇出租土地，以防外出歸來時(shí)有生活保障。

（二）集體土地使用權(quán)的商品屬性不明確，無法充分實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值

我國土地整體上劃分為國有土地和集體土地，兩者相較而言，國有土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)劃分具體，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)明確，在符合相關(guān)條件的情況下，國有土地可進(jìn)行市場流轉(zhuǎn)；而對(duì)于集體土地，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓則受到極大的限制，集體土地的價(jià)值被固定在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值上，因而土地的市場價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。首先，集體土地使用權(quán)基本上不具備抵押、擔(dān)保等派生功能。據(jù)《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可以抵押，這表明了集體土地使用權(quán)大體上沒有抵押權(quán)能和擔(dān)保權(quán)能或者極大程度地被限制，市場價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。其次，集體土地流轉(zhuǎn)的受讓方必須為農(nóng)民，且該集體土地不得用作非農(nóng)業(yè)用途。以農(nóng)村宅基地為例，物權(quán)法規(guī)定宅基房屋的受讓方必須為農(nóng)民，如果轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，則該房屋買賣合同無效，該民事關(guān)系不受法律保護(hù)，小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)問題正是基于這一事實(shí)產(chǎn)生的。

（三）集體土地的流轉(zhuǎn)制度不完善，阻礙農(nóng)民的土地增值收益

當(dāng)前我國有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的制度并不完善，不利于農(nóng)民公平合理地流轉(zhuǎn)土地。首先，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓缺乏統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，無專門的集體土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)民普遍存在對(duì)土地市場信息把握不及時(shí)、不準(zhǔn)確、信息不對(duì)稱的問題，不了解交易當(dāng)時(shí)的土地市場價(jià)格，因而出現(xiàn)憑經(jīng)驗(yàn)定價(jià)、隨意定價(jià)的現(xiàn)象。其次，政府擁有征地壟斷權(quán)，農(nóng)民極少獲得土地增值利益。我國法律規(guī)定，只有將集體土地征收為國有土地后，才能進(jìn)入商品市場，這實(shí)質(zhì)上法律賦予了政府征地壟斷權(quán)，即政府一方面壟斷土地一級(jí)市場——壟斷征地權(quán)利， 同時(shí)又經(jīng)營二級(jí)市場——把從農(nóng)民手中低價(jià)征來的土地高價(jià)賣給開發(fā)商。而農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償僅與其農(nóng)作物收益有關(guān)， 土地征收、轉(zhuǎn)讓過程中的增值收益多數(shù)被政府拿走。同時(shí)，大部分政府都存在“土地財(cái)政”的現(xiàn)象，政府違法改變土地性質(zhì)、使得集體土地流入市場。十八大報(bào)告中提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)中共黨代會(huì)報(bào)告，可以看出，當(dāng)前我國農(nóng)民在集體土地增值收益分配中處于弱勢地位，我們要給予充分的重視。

二、 我國農(nóng)村集體土地制度改革將面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）失地農(nóng)民生活無保障，農(nóng)村貧富差距加大

失地農(nóng)民問題是放開土地轉(zhuǎn)讓市場前需要考慮的首要問題。中國農(nóng)民有715億之眾，[2]傳統(tǒng)農(nóng)民以農(nóng)業(yè)種植為生，一旦脫離土地，其生存可能受到威脅。從日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)看，這兩個(gè)國家允許農(nóng)民自由買賣土地之所以沒有導(dǎo)致大規(guī)模的”失地流民“問題，一是因?yàn)殡S著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民對(duì)土地升值普遍存在心理預(yù)期，“惜地”意識(shí)越來越強(qiáng)烈；二是因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，最重要的是日韓兩國的社會(huì)保障制度完善，失地農(nóng)民無后顧之憂。雖然我國農(nóng)民也有惜地意識(shí)，但是我國的就業(yè)服務(wù)制度和社會(huì)保障制度仍在不斷建設(shè)和完善中，目前不足以充分保障農(nóng)民的生活，我國放開集體土地流轉(zhuǎn)市場雖然不會(huì)引發(fā)大規(guī)模的“失地流民”問題，但是失地農(nóng)民的生活保障仍然是重中之重。

集體土地自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)村貧富差距加大也不容忽視。研究發(fā)現(xiàn)，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、個(gè)人等諸農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式中， 家庭農(nóng)場在生產(chǎn)效率、生產(chǎn)效益、環(huán)境成本等方面具有優(yōu)勢， 是首選的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織形式[1]，這也是我們鼓勵(lì)集體土地自由流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地集約化生產(chǎn)的最初目的。然而集約化就意味著土地多寡分配不均，對(duì)于農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)種植是其主要收入來源，土地的多寡在一定程度上決定了收入的多寡，這必然造成農(nóng)村貧富差距加大。

（二）商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，糧食安全受威脅

集體土地的自由化、集約化流轉(zhuǎn)有利有弊，利處在于可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，弊端在于如果允許商業(yè)資本流入集體土地市場，在利益驅(qū)動(dòng)下，商業(yè)資本會(huì)大量下鄉(xiāng)“囤地”，這將嚴(yán)重?cái)_亂集體土地的市場流轉(zhuǎn)秩序，使得集體土地的流轉(zhuǎn)具有投機(jī)性，造成真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民或者其他主體無法獲得集體土地或者只能高價(jià)購買集體土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，直接的后果就是糧食價(jià)格大肆提升。同時(shí)，商業(yè)資本囤積的集體土地多進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)建設(shè)，耕地大量減少，嚴(yán)重威脅我國糧食安全。

（三）行政權(quán)力干預(yù)，擾亂市場秩序

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場化要充分尊重農(nóng)民的個(gè)人意志，遵循自愿原則、公平原則進(jìn)行農(nóng)村土地交易。[2]當(dāng)前我國《物權(quán)法》《土地承包法》等相關(guān)法律對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)自由保護(hù)和確權(quán)保護(hù)不到位，賦予發(fā)包方在集體土地流轉(zhuǎn)上的決定權(quán)，極大的阻礙了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自由，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中也存在土地買入者和土地所有權(quán)主體代表（村委會(huì)、村民小組等）相互串通，脅迫農(nóng)民強(qiáng)買強(qiáng)賣土地的現(xiàn)象。農(nóng)民是土地的“長久使用者”，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具有充分的自主權(quán)，然而土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者卻多是地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織代表，行政權(quán)力的介入，使農(nóng)民喪失了話語權(quán)，違反了平等協(xié)商原則和自愿原則，嚴(yán)重地?cái)_亂了集體土地流轉(zhuǎn)的市場秩序。

三、 加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場化的措施

（一）加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂

現(xiàn)代農(nóng)村，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民也開始從事其他行業(yè)的工作，農(nóng)民對(duì)土地的依附性逐漸減弱，但不可否認(rèn)的是，在大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民的家庭總收入中仍然占據(jù)很大的比例，這也就意味著農(nóng)民失地后其家庭收入會(huì)嚴(yán)重減少，甚至部分失地農(nóng)民面臨無生活來源的困境，因此，我國要不斷加強(qiáng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。首先要解決的是失地農(nóng)民的基本生活問題，要貫徹落實(shí)最低生活保障金制度，及時(shí)發(fā)放，同時(shí)要妥善解決失地農(nóng)民的安置、就業(yè)問題。其次，由于農(nóng)民失去了土地，無穩(wěn)定的生活來源，因此要加快普及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，加大政府和村集體的補(bǔ)助份額，減少失地農(nóng)民的保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。再次，新型農(nóng)村合作醫(yī)療要貫徹落實(shí)，充分保障失地農(nóng)民及時(shí)就醫(yī)、救治，突破農(nóng)民看病難的困境。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，才會(huì)加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)速度，才能充分發(fā)揮集體土地的價(jià)值。

（二）嚴(yán)格承包土地的市場準(zhǔn)入制度，禁止商業(yè)資本進(jìn)入

在承包土地流轉(zhuǎn)市場化初期，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格承包土地市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將承包土地的功能嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)上，嚴(yán)禁商業(yè)資本涌入承包土地市場。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，土地價(jià)格攀升，如果全面放開農(nóng)村承包土地市場，將吸引大量商業(yè)資本下鄉(xiāng)“囤地”，這將導(dǎo)致承包土地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，同時(shí)，將嚴(yán)重威脅我國的糧食安全。為了打消商業(yè)資本下鄉(xiāng)囤地的利益預(yù)期，可以對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地征收高額土地增值稅， 這樣不僅增加了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入，還可以有效抑制耕地流失，保護(hù)耕地。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的公司，也要嚴(yán)格限制進(jìn)入土地市場，預(yù)防打著“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)發(fā)開。

（三）賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)能

當(dāng)前我國農(nóng)民集體土地使用權(quán)的最大弊端在于權(quán)利行使不充分，一方面表現(xiàn)為集體土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能受限，另一方面表現(xiàn)為集體土地的房屋無法實(shí)現(xiàn)其作為不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，針對(duì)以上兩個(gè)問題，做出如下建議。首先，要充分保障集體土地的自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集體土地的市場價(jià)值。具體做法：第一，簡化集體土地的流轉(zhuǎn)程序，取消發(fā)包方的“同意權(quán)”，取消“土地承包經(jīng)營權(quán)”的期限，賦予農(nóng)民永久性的土地承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)取消不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員的差別轉(zhuǎn)讓待遇。只要出讓農(nóng)民有其他穩(wěn)定收入，受讓主體也是農(nóng)民，且不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)民之間就可以自由流轉(zhuǎn)，不受發(fā)包方限制。第二，允許集體土地進(jìn)行抵押、擔(dān)保，但無論是抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)還是抵押給個(gè)人，最終使用土地的人均不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。其次，對(duì)宅基地房屋確權(quán)發(fā)證，以實(shí)現(xiàn)其作為不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。當(dāng)前我國農(nóng)村房屋無房屋產(chǎn)權(quán)證，且法律規(guī)定農(nóng)村房屋不得抵押、擔(dān)保，不得轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，然而受利益驅(qū)使，現(xiàn)實(shí)中存在大量的違法抵押、違法轉(zhuǎn)讓行為。因此，只有順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，從法律上賦予農(nóng)村房屋自由轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能，才能減少農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。但需要注意的是對(duì)農(nóng)村房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，仍然不得改變其集體土地和宅基地的性質(zhì)，不得進(jìn)行商業(yè)開發(fā)和非農(nóng)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：褚永慧]