基層行政執(zhí)法中存在的問題及其對策

羅志軍

摘要：行政法治建設是依法治國方略的實施和推進法治中國建設的關(guān)鍵，而與實現(xiàn)行政法治建設最為密切的行政執(zhí)法尤其是基層行政執(zhí)法還存在諸多問題。究其深層原因，乃是傳統(tǒng)落后的執(zhí)法理念尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治的執(zhí)法理念之故。法治行政執(zhí)法理念的樹立需要通過具體路徑予以實現(xiàn)。本文通過對基層行政執(zhí)法中存在的問題進行分析，結(jié)合當前形勢提出了解決基層執(zhí)法中主要存在的問題的部分對策。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；理念；具體路徑

中圖分類號：D92 文獻標識碼：A 文章編號：1001-0475（2016）04-0053-02

自1999年我國將依法治國寫進憲法以來，我國的社會主義法治國家建設取得了一系列的成就。2013年，十八屆三中全會將推進法治中國建設作為全面深化改革的重大問題之一，更是將我國的法治國家建設進一步推向深入。眾所周知，法治國家建設最為關(guān)鍵的是行政法治建設。然而目前，與實現(xiàn)行政法治建設最為密切的行政執(zhí)法尤其是基層行政執(zhí)法還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為慣性執(zhí)法、從眾執(zhí)法、僥幸執(zhí)法、懶惰執(zhí)法等方面。探究這些問題背后的深層次原因，并有針對性的采取相應的措施，從而逐步提高基層執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，對于行政法治建設無疑具有重大的意義。

一、基層行政執(zhí)法中存在的主要問題

（一）慣性執(zhí)法問題

所謂慣性執(zhí)法，就是執(zhí)法者在長期執(zhí)法過程中形成的相對固定的執(zhí)法態(tài)度、方式、行為等，其典型心態(tài)是“我一直都是這樣干的，也沒出什么事??！”這種慣性執(zhí)法往往是在法制不健全的背景下形成的，隨著法制的逐步完善，慣性執(zhí)法者往往不去主動學習新的法律，或者雖然學習了但仍然按照以往的習慣執(zhí)法，故常常出現(xiàn)有法不依的情形。隨著法治建設的逐步深入，這種慣性執(zhí)法常常因違法而無效。筆者曾經(jīng)參與過一個行政處罰案件的聽證，有關(guān)法律明確規(guī)定了該類行政處罰所應該遵循的程序，但執(zhí)法者視而不見，嚴重違反了相應的程序，最終導致該行政處罰無效。事后問及該案的執(zhí)法者，他并非完全不知該類行政處罰所應遵循的程序，其完全是按照自己以前的習慣去執(zhí)法。這種慣性執(zhí)法問題目前在基層執(zhí)法者中仍較為普遍的存在，也是行政法治建設迫切需要解決的問題。

（二）從眾執(zhí)法問題

所謂從眾執(zhí)法，是指執(zhí)法者不去嚴格按照現(xiàn)行法律的規(guī)定去執(zhí)法，而是跟著周圍其他執(zhí)法者的方式去執(zhí)法。其典型心態(tài)是“大家都這樣干的，我為什么要特殊呢？”由于以前行政法制不健全，基層行政執(zhí)法者在執(zhí)法時普遍存在著隨意性較大的問題，隨著行政法治建設的進行，需要對以前的執(zhí)法方式、行為、模式等進行相應的修正和改變。而在法制不健全的背景下形成的從眾執(zhí)法問題無疑已成為行政法治建設的障礙。

（三）僥幸執(zhí)法問題

所謂僥幸執(zhí)法，是指執(zhí)法者在執(zhí)法時存有僥幸心理，認為自己執(zhí)法的合法性或合理性問題不會有誰去深究的，因而執(zhí)法時存有一定的隨意性，沒有嚴格依法執(zhí)法。其典型心態(tài)是“民不告官不究，民哪懂得那么多，沒事的。”這種執(zhí)法時心存僥幸的執(zhí)法者，常常是違法執(zhí)法，對行政法治建設的危害極大。

（四）懶惰執(zhí)法問題

所謂懶惰執(zhí)法，是指執(zhí)法者執(zhí)法時明知應遵循相應的程序，進行相應的調(diào)查取證，但嫌程序麻煩或調(diào)查取證困難，往往敷衍了事，在忽略程序或證據(jù)不足的情形下就作出行政行為。其典型心態(tài)是“那么麻煩干嘛，結(jié)果差不多正確就可以了?！笔獠恢F(xiàn)代法治是特別需要注重程序的，嚴格遵循法定的程序是現(xiàn)代法治的應有之義。不注重程序也很難保證結(jié)果的正確，即便結(jié)果正確，如因程序違法則同樣是違法行為，是行政法治建設中必須摒棄的。

二、解決基層行政執(zhí)法中主要問題的對策

目前，基層行政執(zhí)法中存在的問題較多。究其深層原因，乃是傳統(tǒng)落后的執(zhí)法理念尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治的執(zhí)法理念之故。行政執(zhí)法理念，就是行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員對行政執(zhí)法活動的看法、態(tài)度、信念和價值觀，它決定執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時的方式和態(tài)度。行政執(zhí)法理念如何，直接關(guān)系行政執(zhí)法的效果和水平。[1]（P.29）因此，欲解決基層行政執(zhí)法中存在的問題，必須改變傳統(tǒng)的帶有“人治”烙印的執(zhí)法理念，樹立起適應現(xiàn)代行政法治建設需要的包括堅持重視程序的理念、體現(xiàn)權(quán)利本位的理念、樹立服務行政的理念、牢記公平正義的理念等法治行政執(zhí)法理念。而法治行政執(zhí)法理念的樹立則需要通過如下具體路徑來實現(xiàn)。

（一）執(zhí)法全程公開化

行政公開原則是行政法的基本原則之一，屬于程序性的基本原則，是指行政主體在行使行政職權(quán)時，除涉及國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對人和社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項。[2]（P.100）行政公開是行政法治建設的必然要求，體現(xiàn)在行政執(zhí)法中就是要求執(zhí)法全程公開化，也就是凡是行政權(quán)的行使涉及到行政相對人合法權(quán)益的，則該行政權(quán)行使的全部過程都要公開，而不僅是在某個或若干個階段上的公開。公開的內(nèi)容涉及到執(zhí)法的依據(jù)、過程和結(jié)果等各個方面，公開的方式也是多種多樣，但必須是行政相對人能夠知曉的方式。除了傳統(tǒng)的報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡、信息公開欄等途徑外，還應允許行政相對人對執(zhí)法過程進行錄音錄像，以充分發(fā)揮行政公開原則的作用。執(zhí)法全程公開化，有助于確保行政執(zhí)法的規(guī)范性、透明性，也體現(xiàn)了對行政相對人的尊重。基層執(zhí)法者應該堅持執(zhí)法全程的公開化，這是培育和樹立重視程序等法治行政執(zhí)法理念的有效途徑。

（二）執(zhí)法方式人性化

關(guān)于人性化執(zhí)法，理論界已多有闡述。隨著我國依法治國方略的實施，執(zhí)法機關(guān)也對人性化執(zhí)法較為重視。所謂人性化執(zhí)法，是指一種文明的執(zhí)法方式，倡導在執(zhí)法活動中以人為主體和目的，尊重公民權(quán)利，依據(jù)人所具有的正常的感情和理性采取適當?shù)木唧w工作方式來執(zhí)行法律。[3]（P.129）人性化執(zhí)法體現(xiàn)在行政執(zhí)法中就是要求行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法時嚴格遵循法律規(guī)定的條件和程序，充分尊重行政相對人的合法權(quán)利，善待每一個行政相對人。需要注意人性化執(zhí)法中“人性化”與“執(zhí)法”的關(guān)系，二者的重心在“執(zhí)法”，“人性化”是依法執(zhí)法前提下的“人性化”，不能因“人性化”而淡化、弱化甚至是忽視依法執(zhí)法?！叭诵曰笔且环N執(zhí)法方式，它要求行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法的過程中給予行政相對人以充分的人文關(guān)懷，充分尊重和保障行政相對人的人權(quán)。

（三）執(zhí)法程序互動化

正當法律程序是行政法的基本原則之一，其基本含義是指行政機關(guān)做出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。[4]（P.75）行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法中一個非常重要的環(huán)節(jié)，它是聯(lián)接國家行政執(zhí)法機關(guān)與行政相對人的重要紐帶。[5]（P.94）因此，行政執(zhí)法程序不單單是行政機關(guān)及其工作人員的事，行政相對人有效參與其中并與執(zhí)法人員形成良性互動是行政執(zhí)法程序的正當性內(nèi)涵之一，甚至是其核心。行政程序的互動也稱行政相對人的參與權(quán)，我國學者章劍生教授將其歸納為獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)、申請權(quán)等幾個方面。[6]（P.397）我國各單行的行政法律法規(guī)對此均有相應的規(guī)定。執(zhí)法程序的互動化要求執(zhí)法者在執(zhí)法時，首先要充分尊重行政相對人，把行政相對人視為程序的參與者而非無關(guān)緊要者，行政相對人的程序參與權(quán)對行政機關(guān)來說就是一種法定的義務，必須確保其有效參與，充分聽取他們對行政執(zhí)法的陳述和申辯；其次要將執(zhí)法活動嚴格限定在法定程序的范圍內(nèi)，執(zhí)法手段要文明，不得以羞辱、貶損或暴力等嚴重損害人的尊嚴的行為執(zhí)法；再次必須保障行政相對人平等的參與程序的權(quán)利，不得因人而異，歧視或區(qū)別對待。對于行政執(zhí)法者而言，強調(diào)執(zhí)法程序的互動體現(xiàn)了以人為本的基本法律理念，能有效重塑執(zhí)法者重視程序、權(quán)利本位的理念、服務行政的理念、公平正義等法治行政執(zhí)法理念。

（四）執(zhí)法結(jié)果合理化

現(xiàn)代行政法對行政執(zhí)法的要求已從傳統(tǒng)的合法性轉(zhuǎn)向合法性和合理性的并重，這是在行政自由裁量權(quán)日益擴大的背景下的必然選擇?，F(xiàn)代行政法理認為，自由裁量權(quán)必須加以約束，而這種約束則主要依靠合理性原則來完成。合理性原則已成為現(xiàn)代行政法治的一大支柱，與合法性原則一起構(gòu)成行政法基本原則的核心。執(zhí)法結(jié)果合理化要求執(zhí)法者不僅要在法律所規(guī)定的條件、種類和幅度范圍內(nèi)執(zhí)法，而且要考慮行政相對人的背景、能力、態(tài)度、動機、社會危害程度等因素，以便使執(zhí)法結(jié)果符合立法精神和目的，符合公平正義等法律理性。執(zhí)法結(jié)果合理化不僅能有效控制自由裁量權(quán)的行使，而且有助于執(zhí)法者形成公平正義等法治行政執(zhí)法理念。

（五）執(zhí)法責任具體化

行政執(zhí)法責任是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法時依法履行法定職責和義務，以及違反法定職責和義務所應承擔的法律責任。有權(quán)必有責，行使職權(quán)就意味著要承擔相應的責任，這既是依法行政的根本標志，也是實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵保障，更是現(xiàn)代法治國家的基本要求。因此，強化和細化執(zhí)法責任是行政法治建設的重要內(nèi)容。應將執(zhí)法責任具體化，并使之落到實處，這樣才能夠使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中改變將自己看成是管理者和秩序維護者的角色，逐步形成權(quán)利本位和服務行政的理念。

總之，理念是行為的指導，行為是理念的體現(xiàn)。研究基層行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，從中歸納總結(jié)，分析其執(zhí)法理念上的根源，是完善法治行政執(zhí)法理念的實踐基礎。法治行政執(zhí)法理念的樹立和完善必將大大提高基層執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，進而推動行政法治建設及依法治國方略的實施。

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[責任編輯：秦 超]