國(guó)庫(kù)集中支付制度背景下的我國(guó)高校自籌問(wèn)題研究

李未 陳岳堂

[摘 要]國(guó)庫(kù)集中支付制度改革作為我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要內(nèi)容從根本上解決了過(guò)去財(cái)政性資金層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多的狀況，改革效果顯著。但其在高等院校的實(shí)施卻面臨著一系列的困境，高校資金自主權(quán)不足、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加等問(wèn)題嚴(yán)重影響著高校自籌活動(dòng)的開展。本文基于國(guó)庫(kù)集中支付制度背景，提出了提高高校自籌能力的相應(yīng)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]國(guó)庫(kù)集中支付制度；困境；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]G646 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）04 — 0154 — 03

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散支付制度的弊端日漸顯現(xiàn)，財(cái)政資金使用效率低下、監(jiān)管不力、貪污腐敗等脫序現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，建立科學(xué)完備的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度已被提上日程。2001年，我國(guó)開始了試點(diǎn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政資金支付從“逐級(jí)轉(zhuǎn)”到“直通車”的重大突破。而公立高校作為中央或地方財(cái)政預(yù)算單位，也被納入了國(guó)庫(kù)集中支付改革的實(shí)施范疇。截止到目前，我國(guó)絕大部分高校都已實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付制度，在提升高校財(cái)務(wù)管理意識(shí)、提高高校預(yù)算管理水平方面發(fā)揮了十分有效的作用，但同時(shí)此項(xiàng)改革也使高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作和管理活動(dòng)產(chǎn)生了一系列的負(fù)面效應(yīng)，特別是在高校自籌教育經(jīng)費(fèi)方面，嚴(yán)重限制了高校資金的靈活運(yùn)用，增加了高校的辦學(xué)負(fù)擔(dān)，阻礙了高校的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，在國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校逐步實(shí)現(xiàn)全面推行的背景下，研究高校的自籌問(wèn)題，對(duì)于緩解我國(guó)高校教育經(jīng)費(fèi)緊張的局面，保障學(xué)校各項(xiàng)工作的正常開展，以及促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，都具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

一、我國(guó)高校自籌面臨的困境

20世紀(jì)80年代以前，中國(guó)高等院校的辦學(xué)費(fèi)用全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但隨著教育大眾化進(jìn)程的加快，以政府財(cái)政撥款為主、高校自籌經(jīng)費(fèi)為輔的多元化籌資模式應(yīng)運(yùn)而生。2007——2011年期間，我國(guó)高校教育經(jīng)費(fèi)收入總量逐年增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入一直是我國(guó)高等院校教育經(jīng)費(fèi)收入的主要來(lái)源（如表1所示）。但事業(yè)收入和其他收入的總量雖然每年都呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但其在高等教育經(jīng)費(fèi)收入中所占份額卻逐年下降。而民辦學(xué)校中舉辦者投入總量和所占份額基本上處于逐年遞減的趨勢(shì)，社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)則呈現(xiàn)“N”型增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但所占份額一直小于1%。由此可見，我國(guó)高等院校教育經(jīng)費(fèi)的籌措長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)分依賴于政府撥款，而高校自籌經(jīng)費(fèi)份額雖然不高，發(fā)展?jié)摿s十分巨大。然而隨著我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在高校的不斷深入，高校經(jīng)費(fèi)自籌模式面臨著諸多困境。

（一）嚴(yán)重削弱了高校資金的自主權(quán)，影響高校自籌活動(dòng)的開展

在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以前，高等學(xué)校年度部門預(yù)算批準(zhǔn)后，財(cái)政按月?lián)芨督?jīng)費(fèi)，未動(dòng)用的財(cái)政資金可由學(xué)校自行掌握使用〔1〕，高校擁有充分自主的資金調(diào)度權(quán)。然而國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施雖然沒(méi)有對(duì)高校的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、資金性質(zhì)及其使用管理權(quán)限作更改，但卻嚴(yán)格規(guī)定高校所有財(cái)政性經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)性收入都必須上繳國(guó)庫(kù)，所有支出經(jīng)審批才可使用，高校不再擁有能隨意調(diào)度預(yù)算和用款計(jì)劃外資金的權(quán)利，原有財(cái)務(wù)審批權(quán)實(shí)質(zhì)上已形同虛設(shè)，這與我國(guó)《高等教育法》關(guān)于高校自主理財(cái)?shù)匚坏囊?guī)定是相矛盾的?，F(xiàn)階段，高校只能在報(bào)送預(yù)算時(shí)，將未來(lái)所有可能發(fā)生的資金使用情況都考慮進(jìn)去，才能很好的保證高校資金的支配與管理，但這卻增加了高校預(yù)算管理的難度。美國(guó)教育行政專家羅林庭格曾言：“學(xué)校經(jīng)費(fèi)如同教育活動(dòng)的脊椎”，充裕的教育經(jīng)費(fèi)是學(xué)校各項(xiàng)工作正常開展的重要保障，也是教育事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)〔2〕。如果高校的資金無(wú)法得到充分的自由調(diào)配，這必定會(huì)影響高校自籌活動(dòng)的開展。

（二）降低了銀行與高校合作的積極性，增加了高校負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

在過(guò)去傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)分散支付制度背景下，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)已無(wú)法滿足高校的規(guī)?；瘮U(kuò)張，為此政府鼓勵(lì)高校借貸融資，以彌補(bǔ)高校辦學(xué)資金缺口，維系高校的正常運(yùn)行。由于高校具有收入的集中性和支出的分散性，每年產(chǎn)生的周期性資金沉淀是銀行資本和社會(huì)資本十分看好高校投資市場(chǎng)的重要原因〔3〕。高校穩(wěn)定的學(xué)雜費(fèi)收入來(lái)源和定量大額的存款，使許多銀行愿意主動(dòng)為其提供信用貸款。但國(guó)庫(kù)集中支付改革后，高校全部資金收入需上繳國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門為高校開設(shè)的零余額賬戶取代了存款賬戶，學(xué)雜費(fèi)收入等周期性的沉淀資金不復(fù)存在，高校幾乎不再有利息收入，一定程度上損害了銀行既得利益，使得銀行對(duì)高校財(cái)務(wù)信息等級(jí)的評(píng)定受到了影響了，加大了高校融資貸款方面的難度。同時(shí)，高校近年來(lái)由于基本建設(shè)等資金缺口所產(chǎn)生的銀行貸款，現(xiàn)已進(jìn)入了還本付息的高峰期，而目前國(guó)家財(cái)政并未對(duì)高校的債務(wù)采取直接補(bǔ)償?shù)拇胧咝Ｐ枰控?cái)政返還的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收入及相應(yīng)的銀行存款利息等自有資金償還貸款。但由于學(xué)雜費(fèi)等學(xué)校收入的主要來(lái)源都納入了單位零余額賬戶，而按照規(guī)定單位零余額賬戶又不得向其他貸款銀行劃賬還本付息，加之資金撥付額度到賬的不及時(shí)，容易造成資金“斷鏈”，易產(chǎn)生不良貸款，這必然會(huì)增加高校的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）限制了高校自籌方式的多樣性，阻礙了高校自籌能力的發(fā)揮

我國(guó)高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，對(duì)所有資金都開展嚴(yán)格統(tǒng)一的管理，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作提出了更高的要求，增加了高校財(cái)務(wù)監(jiān)管工作的復(fù)雜性和艱巨性。就科研課題收入而言，過(guò)去高校為了提高教職員工的科研積極性，一般采取較為寬松的資金政策，將資金使用權(quán)歸為科研課題所有者。而某些橫向科研項(xiàng)目，其資金使用權(quán)甚至在企業(yè)方面。但國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，對(duì)編制詳細(xì)精準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃提出了嚴(yán)格要求，并規(guī)定資金支出要切實(shí)符合預(yù)算要求，其使用目的性較強(qiáng)，使得部分資金的使用難以滿足科研課題的客觀需求，導(dǎo)致有些企業(yè)和教職工選擇將科研資金不注入高校。高校雖然掌握了預(yù)算內(nèi)資金額度的使用權(quán)，但資金的流動(dòng)卻受到了一定的限制，國(guó)庫(kù)集中支付制度要求高校資金的使用必須“有預(yù)才有支，無(wú)計(jì)劃不支出”。而且學(xué)校的預(yù)算內(nèi)外的資金都必須收繳國(guó)庫(kù)，其資金的支出使用必須經(jīng)過(guò)上報(bào)審批后才可使用，程序較繁復(fù)，耗時(shí)較長(zhǎng)。但高校很多自籌資金來(lái)源，如社會(huì)或個(gè)人捐贈(zèng)具有一定的時(shí)效性和指定用途，如果事事都需要預(yù)先制定詳細(xì)的用款計(jì)劃，上交報(bào)告才可使用，那會(huì)極大的挫傷捐贈(zèng)的積極性，嚴(yán)重影響捐款用途。

二、造成我國(guó)高校自籌困境的原因分析

（一）尚未認(rèn)清高校的社會(huì)組織屬性

高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，集效用的不可分割性、消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性、受益的排他性于一體，這就要求政府不僅要維護(hù)高等教育的公平性，還應(yīng)成為教育經(jīng)費(fèi)成本的主要承擔(dān)者。與政府職能不同的是，高校向社會(huì)提供高等教育服務(wù)，是以價(jià)格為基礎(chǔ)約定雙方權(quán)利與義務(wù)的一種社會(huì)契約關(guān)系，是一種市場(chǎng)行為的結(jié)合，而不是強(qiáng)制性的行政行為。盡管在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)高校教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)費(fèi)完全依賴于政府的財(cái)政投入，成為了政府的附屬部門。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，多元化籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的格局的形成，高校不僅扮演著教育活動(dòng)組織者的角色，更是高校辦學(xué)行為的責(zé)任者。高校是不同于政府部門的具有法人主體地位的社會(huì)組織?？梢姡瑖?guó)庫(kù)集中支付制度改革將所有的行政事業(yè)單位囊括在內(nèi)并非完全是科學(xué)合理的，其沒(méi)有考慮到高校特殊的社會(huì)組織屬性。

（二）混淆了高校辦學(xué)收入與政府財(cái)政收入

學(xué)費(fèi)收入是高校向社會(huì)大眾提供一定質(zhì)量和數(shù)量的教育服務(wù)而取得的服務(wù)性收入，是一種有償性和自愿性的支付行為。學(xué)校向?qū)W生收取的學(xué)費(fèi)實(shí)際上就是個(gè)人（家庭、社會(huì)）作為教育受益者所承擔(dān)的部分教育成本，學(xué)費(fèi)的本質(zhì)是“社會(huì)資金，而不是政府財(cái)政資金”，這是得到普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)〔4〕。而政府的財(cái)政收入具有強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性的特點(diǎn)，因此不能將高校的學(xué)費(fèi)收入與政府的財(cái)政收入混為一談。如果將高校的學(xué)費(fèi)收入納入國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)質(zhì)上是分離了高校的權(quán)利和義務(wù)，把高校的教育服務(wù)行為等同于政府的強(qiáng)制性行政行為，這會(huì)大大降低具有獨(dú)立法人地位的高校的辦學(xué)積極性，影響高校自籌活動(dòng)的開展，阻礙高校創(chuàng)收水平的提高。

（三）違背了高等教育改革方向

《高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用?！币簿褪钦f(shuō)高校是具有獨(dú)立法人資格的主體，擁有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)，可以進(jìn)行獨(dú)立核算〔5〕。而財(cái)權(quán)的獨(dú)立性是財(cái)務(wù)主體形成的首要條件和關(guān)鍵因素。但自從國(guó)庫(kù)集中支付制度改革在我國(guó)教育系統(tǒng)推行，高校所有的財(cái)政性收入和預(yù)算外收入都要納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，每一筆支出的使用權(quán)都要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門批準(zhǔn)后才可實(shí)行，高校的財(cái)務(wù)自主權(quán)受到了限制，獨(dú)立法人地位也難以落實(shí)，辦學(xué)自主權(quán)也無(wú)法得到充分發(fā)揮，這不僅與《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》關(guān)于“逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制”的要求相違背，更與國(guó)家相關(guān)法規(guī)相矛盾〔6〕。

三、提高我國(guó)高校自籌能力的對(duì)策

（一）建立具有我國(guó)高校特色的國(guó)庫(kù)集中支付范疇

高校學(xué)費(fèi)收入等非財(cái)政性資金不宜納入財(cái)政預(yù)算管理。根據(jù)成本分擔(dān)與成本補(bǔ)償理論，高校面向?qū)W生或社會(huì)人士收取的學(xué)雜費(fèi)、短期課程培訓(xùn)費(fèi)等收入是對(duì)高校所提供的教育服務(wù)的正常補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)劃為非財(cái)政性資金的范疇，它不附屬于政府的財(cái)政性收入，也不能被稱作是其他單位的預(yù)算外資金。將學(xué)雜費(fèi)納入國(guó)庫(kù)集中支付范疇，實(shí)際上是剝奪了高校的部分資金支配權(quán)，阻礙了高校與銀行建立長(zhǎng)期的、良好的銀校合作關(guān)系。在當(dāng)前條件下，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革應(yīng)根據(jù)高校的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)對(duì)高校的行政事業(yè)性收費(fèi)繼續(xù)采用收入分次專戶上繳、即時(shí)全額返還、支出自主統(tǒng)籌安排的現(xiàn)行方式。同時(shí)還應(yīng)調(diào)整納入國(guó)庫(kù)集中支付的資金范圍，除生均定額撥款、基本建設(shè)撥款和重大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)庫(kù)集中支付范疇外，其他經(jīng)費(fèi)依其特性采取實(shí)撥資金方式下?lián)?，待到條件成熟時(shí)，再實(shí)行全面管理。

（二）加強(qiáng)高校的預(yù)算管理，提高高校預(yù)算管理水平

首先，高校應(yīng)該積極扭轉(zhuǎn)“預(yù)算工作只需要財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，與學(xué)校各個(gè)院并沒(méi)有聯(lián)系”的錯(cuò)誤觀念，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)院系部門的相關(guān)人員在預(yù)算管理知識(shí)方面的培訓(xùn)，使其正確認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，學(xué)校各部門必須共同參與并合力完成高校的預(yù)算編制及執(zhí)行工作。其次，制定科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。高校應(yīng)該打破傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的模式，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急實(shí)行“零基預(yù)算為主，滾動(dòng)預(yù)算為輔”的靈活預(yù)算模式，以期能充分合理利用學(xué)校有限的教育經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先安排教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)等關(guān)鍵任務(wù)。再次，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目。按不同標(biāo)準(zhǔn)分開編制日常預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算：按照支出預(yù)算的款級(jí)科目來(lái)編制基本支出的用款計(jì)劃；而對(duì)項(xiàng)目支出的用款計(jì)劃則根據(jù)項(xiàng)目開展進(jìn)度來(lái)編制，并且具體到每一個(gè)子項(xiàng)目。這不但增加了高校用款的計(jì)劃性，更在一定上為高校資金的有效科學(xué)調(diào)配提供了保障。

（三）建立財(cái)、校、銀三者的平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，拓寬高校融資渠道

國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施以后，高校不再擁有短期資金沉淀的優(yōu)勢(shì)，這削弱了高校和銀企的合作關(guān)系，高校融資遭遇瓶頸，資金調(diào)控力也受到很大沖擊。國(guó)庫(kù)集中支付在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面和提高財(cái)政資金的使用效率方面的積極作用是不可忽視的，但目前其給高校融資帶來(lái)的問(wèn)題如果不能得到很好的解決，將會(huì)影響高校發(fā)展的合理規(guī)劃，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致高校對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度產(chǎn)生抵觸情緒，勢(shì)必會(huì)阻礙國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校的有效運(yùn)行。所以，加強(qiáng)財(cái)、校、銀之間的合作變得十分必要，財(cái)政部門應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制，幫助高校按時(shí)足額償付銀行貸款本息，使銀行打消壞賬顧慮，與高校建立長(zhǎng)久穩(wěn)定的合作關(guān)系，大大增加高校自籌資金積累，促進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕呂剛.高等學(xué)校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題及應(yīng)采取的措施〔J〕.北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009，（03）：88

〔2〕劉天佐.高校經(jīng)費(fèi)籌措與管理新論〔M〕.長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2007：1

〔3〕楊潔，宣勇.國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校理財(cái)?shù)奶魬?zhàn)與對(duì)策〔J〕.華東經(jīng)濟(jì)管理，2009，（05）：42

〔4〕徐孝民.現(xiàn)階段高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的利弊與對(duì)策〔J〕.中山大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010，（03）：205

〔5〕韓娜.國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理影響及對(duì)策研究〔D〕.太原：太原理工大學(xué)，2011.

〔6〕劉軍軍.國(guó)庫(kù)集中支付制度下的高校財(cái)務(wù)問(wèn)題研究〔D〕.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2008.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>