淺議特殊工種提前退休政策

■劉 云/文

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淺議特殊工種提前退休政策

■劉 云/文

目前有一種騙取養(yǎng)老金的違法行為愈演愈烈，那就是利用特殊工種提前退休政策來弄虛作假，騙取養(yǎng)老金。這成為養(yǎng)老金遭騙取的一個(gè)漏洞，已到了非堵不可的程度。

一、特殊工種提前退休政策助長(zhǎng)提前退休風(fēng)潮

特殊工種提前退休是國家為了保護(hù)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或其它有害身體健康的職工利益而設(shè)立的。從事這些特殊工種達(dá)到8至10年的年限，就可以提前5年退休?？山陙磉@種提前退休卻呈現(xiàn)出了非正常增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

據(jù)某地人力資源和社會(huì)保障局工作人員介紹，現(xiàn)在申請(qǐng)?zhí)厥夤しN的人員越來越多，平均每年大概有六七千人左右。那么，這些申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸娜水?dāng)中，有多少是符合特殊工種提前退休條件的呢？事實(shí)上，這六七千人中通過審查的只有60%左右。

究竟是什么原因，造成了這股提前退休熱，為什么大量不符合特殊工種提前退休條件的人，也加入到了申請(qǐng)的行列呢？如某市有一家經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)，2015年一次申報(bào)了34個(gè)特殊工種提前退休，而報(bào)送的檔案材料，存在著很多的疑點(diǎn)。疑點(diǎn)最多的是職工從事的工種前后不一致。這家企業(yè)申請(qǐng)?zhí)崆巴诵莸娜?，一半以上沒能通過審批。為提前退休改檔案，這是近年來出現(xiàn)的一種新情況，過去職工的退休養(yǎng)老都是由企業(yè)承擔(dān)的，企業(yè)不可能也沒有必要費(fèi)時(shí)費(fèi)力為職工改檔案，而如今職工的養(yǎng)老金是由社會(huì)承擔(dān)的，對(duì)一些效益不好的企業(yè)來說，一名職工提前退休，企業(yè)等于節(jié)省了五年的養(yǎng)老金，甩掉了一個(gè)大包袱，正是因?yàn)橛辛诉@樣的利益需求，職工檔案才會(huì)出現(xiàn)這么多集體新造、涂改偽造等方面的問題。

在全國各地，辦理特殊工種提前退休的人數(shù)在急劇增加。一些企業(yè)想方設(shè)法為職工辦理特殊工種提前退休，減少工資及社保福利費(fèi)用開支，以此作為減員增效的手段之一。通過特殊工種的“通道”提前退休，成了不少企業(yè)和職工享受“優(yōu)惠”政策的“獨(dú)木橋”。

用欺騙的手段，提前5年領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金，是一種違法行為。這不僅對(duì)國家的社會(huì)養(yǎng)老制度帶來了傷害，也帶來了新的一種社會(huì)不公。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是我國所有退休人員的“養(yǎng)命錢”，事關(guān)公眾的利益。提前退休人數(shù)的不正常增多，會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入減少，同時(shí)還加劇了基金的支付壓力，給我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來不利的沖擊。

我國法定退休年齡為男職工60周歲、女干部55周歲、女職工50周歲。而權(quán)威部門一份調(diào)查表明，在10座城市的新增退休人員中，提前退休的己占到近三分之一。我國的養(yǎng)老金個(gè)人帳戶是以個(gè)人60歲后領(lǐng)取養(yǎng)老金來設(shè)計(jì)的，而種種不規(guī)范的提前退休，造成一些地區(qū)平均退休年齡低至50歲甚至以下，給養(yǎng)老金支付帶來很大壓力，使我國養(yǎng)老金缺口急劇擴(kuò)大、入不敷出的情況更加嚴(yán)重。

二、特殊工種提前退休政策的三大弊端

（一) 人事檔案管理失控，造假成風(fēng)

眾所周知，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人事檔案涉及到職工調(diào)資、晉級(jí)、分房、調(diào)動(dòng)等，與職工利益關(guān)系密切，所以國企人事檔案管理非常嚴(yán)格認(rèn)真，一般不會(huì)出現(xiàn)弄虛作假情況。那么依據(jù)人事檔案提供的可靠材料來辦理特殊工種提前退休應(yīng)是準(zhǔn)確無誤的。況且那時(shí)尚未實(shí)行養(yǎng)老社會(huì)化，養(yǎng)老金由企業(yè)自己支付，如企業(yè)弄虛作假只能自作自受。

如今國企經(jīng)過多年的改革、改制，不少企業(yè)己被改制成非公有制企業(yè)，職工調(diào)資、晉級(jí)、分房、調(diào)動(dòng)與自己檔案己沒有多大聯(lián)系，人事檔案作用與重要性在下降，管理趨向松懈。在某些人看來，在人事檔案上弄虛作假?zèng)]什么關(guān)系，即使被發(fā)現(xiàn)了，也不會(huì)受到相應(yīng)的處罰。企業(yè)及職工為了自己的利益，在人事檔案上造假成風(fēng)，把不少不符合特殊工種提前退休政策的退休人員的檔案篡改乃至偽造成符合特殊工種提前退休政策的相關(guān)條件，這給社保機(jī)構(gòu)審核、甄別帶來很大難度。因?yàn)樯绫C(jī)構(gòu)人員有限，難以逐一仔細(xì)調(diào)查、審核，這給造假者大開方便之門，使不符合條件的造假者提前退休的“陰謀”得逞。目前，為了防范特殊工種檔案造假，全國各地都采取了一系列的措施，如會(huì)審公示制度、特殊崗位檔案電腦聯(lián)網(wǎng)制度等等，以此來抑制這種不正常的退休現(xiàn)象。但總的來說，效果不理想。

（二) 不適應(yīng)企業(yè)改制后新情況

特殊工種提前退休政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，當(dāng)時(shí)企業(yè)所有制成份主要是國有和集體兩類，所以特殊工種提前退休政策只適用于國有和集體企業(yè)。但實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，企業(yè)所有制呈現(xiàn)多元化，出現(xiàn)了外企、民企等非公有制企業(yè)，這些非公有制企業(yè)也有不少人從事特殊工種，卻無權(quán)享受特殊工種提前退休政策。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的特殊工種提前退休政策原本就是只針對(duì)國有和集體企業(yè)，而不包括外企、民企等非公有制企業(yè)；另一方面，社保機(jī)構(gòu)不肯輕易“開口子”，以免加大養(yǎng)老金入不敷出的矛盾。

同樣從事特殊工種，國有和集體企業(yè)可享受特殊工種提前退休政策，外企、民企等非公有制企業(yè)員工卻無權(quán)享受特殊工種提前退休政策，這就產(chǎn)生同工不同酬(待遇)的矛盾。國有和集體企業(yè)改制后是否繼續(xù)享受特殊工種提前退休政策，也是一個(gè)難題。另外，特殊工種的特征是苦、累、臟、險(xiǎn)，農(nóng)民工己逐漸成為特殊工種的主力軍，而農(nóng)民工由于體制、戶籍的原因，難以參加和享受城市的社保，因此本應(yīng)成為特殊工種提前退休政策最大受益者的農(nóng)民工卻享受不到這項(xiàng)政策所帶來的任何好處。

（三) 提前退休工種崗位目錄管理難度大

國家的提前退休工種崗位目錄，1985年以前由國家行業(yè)主管部門申報(bào)，國家勞動(dòng)部審批，1985年以后由國家行業(yè)主管部門自行確定。1993年7月，又規(guī)定提前退休工種崗位目錄由國家行業(yè)主管部門審核后，報(bào)勞動(dòng)部審批。由于幾經(jīng)變化，政出多門，寬緊不一，帶來很多問題。尤為突出的是，1998年以來，國家再也沒有公布新的提前退休工種崗位目錄，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新的工種不斷出現(xiàn)，一些符合提前退休工種崗位目錄基本勞動(dòng)條件(即苦、累、臟、險(xiǎn))的新工種得不到確定(如俗稱蜘蛛人的高樓外墻清潔工)，造成這一工作和實(shí)際的嚴(yán)重脫節(jié)。同時(shí)一些老工種由于作業(yè)環(huán)境、勞動(dòng)強(qiáng)度的變化以及勞動(dòng)保護(hù)的加強(qiáng)，有些工種己不再是特殊工種，需要及時(shí)清理。如井下采煤工由于勞動(dòng)強(qiáng)度大、危險(xiǎn)性高，過去被列入提前退休工種崗位目錄。而現(xiàn)在越來越多國有大礦推行機(jī)械化自動(dòng)采煤，工人雖仍在井下工作，但可呆在相對(duì)安全地方遙控操作機(jī)械采煤，安全性大大提高，勞動(dòng)強(qiáng)度大大減輕，這些在井下操作采煤機(jī)械的工人是否還應(yīng)被列入提前退休工種崗位目錄值得研究。

此外，己公布的提前退休工種崗位目錄比較粗略，與企業(yè)一些現(xiàn)有工種崗位不能一一對(duì)應(yīng)，增加了鑒定工作的難度和誤差，這給社保機(jī)構(gòu)審核認(rèn)定帶來很大的難度。

要解決提前退休工種崗位目錄管理中存在的問題可以考慮采取以下兩條措施：一是國家應(yīng)盡快梳理公布提前退休工種崗位新目錄。二是國家應(yīng)設(shè)立提前退休工種崗位管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。以上兩條措施說起來容易，做起來難，要做好更是難上加難。退一步講，即使費(fèi)了九牛二虎之力，解決了提前退休工種崗位目錄管理中存在的問題，但也無法制止企業(yè)利用人事檔案造假來欺詐社保機(jī)構(gòu)，使大批不符合政策的人員提前退休，騙取退休金。

三、取消特殊工種提前退休政策的思路

克服特殊工種提前退休政策三大弊端的難度很大，如果我們的思路老是局限于如何克服弊端，如何對(duì)特殊工種提前退休政策不停的修修補(bǔ)補(bǔ)，不僅要費(fèi)九牛二虎之力，而且收效不大。更何況有的弊端（如人事檔案造假）根本無法徹底克服。解決問題的辦法就是打破常規(guī)、轉(zhuǎn)換思路、反其道而行之。既然特殊工種提前退休政策弊端難以克服，我們?yōu)楹我M(fèi)力去克服？最好的辦法就是取消特殊工種提前退休政策！

追根溯源，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低工資是特殊工種提前退休政策推出的主要原因，由于低工資遠(yuǎn)不能補(bǔ)償特殊工種人員的勞動(dòng)付出，加上受政策限制和大鍋飯分配方式的影響，無法讓特殊工種人員掙上高工資，于是采取特殊工種提前退休政策來替代高工資進(jìn)行補(bǔ)償。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就應(yīng)該用市場(chǎng)化的辦法來解決這一問題，這方面文藝團(tuán)體演員工資制度改革的做法值得借鑒。

演員是個(gè)吃青春飯的職業(yè)，特別是舞蹈演員更是如此。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期演員也是掙低工資，在表演期間幾乎沒有積蓄，當(dāng)年齡大不能表演后，只能由文藝團(tuán)體負(fù)責(zé)到退休，這成了各文藝團(tuán)體的沉重負(fù)擔(dān)。而現(xiàn)在各文藝團(tuán)體招聘青年演員，都采用合同制，一年一簽，聘用期間發(fā)放高工資，一旦聘用期結(jié)束不續(xù)聘，則予以辭退，文藝團(tuán)體不負(fù)責(zé)其退休。這樣一來，文藝團(tuán)體卸掉了一個(gè)沉重的包袱，對(duì)青年演員來說也有更多的選擇和發(fā)展空間。

所以，在取消特殊工種提前退休政策后，對(duì)特殊工種人員給予高工資（或高額崗位津貼）補(bǔ)償是個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的好辦法。特別是對(duì)于從事特殊工種農(nóng)民工，他們難以參加和享受城市社保，流動(dòng)性強(qiáng)，那么給予他們高工資（或高額崗位津貼）補(bǔ)償，最符合其利益。如企業(yè)不肯對(duì)特殊工種從業(yè)人員給予高工資（或高額崗位津貼）補(bǔ)償怎么辦？政府可從修改最低工資標(biāo)準(zhǔn)入手?，F(xiàn)在各地公布的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)平均的、一刀切似的工資標(biāo)準(zhǔn)，而不是針對(duì)各個(gè)不同的工種制定不同的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。鑒于特殊工種的特殊性，應(yīng)為其制定單獨(dú)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，特殊工種最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比普通工種最低工資標(biāo)準(zhǔn)高出幾倍乃至十幾倍。用法律手段強(qiáng)迫企業(yè)讓特殊工種從業(yè)人員掙上高工資乃至超高工資。無論是合同工、臨時(shí)工，還是農(nóng)民工，只要在特殊工種上干一天就可掙上一天的高工資，干幾年就可掙上幾年的高工資。

取消特殊工種提前退休政策，以特殊工種的高工資制取而代之，有以下兩個(gè)問題需解決：

（一）如何對(duì)“中人”實(shí)行特殊工種提前退休政策？

形象地講，特殊工種從業(yè)人員可分為“老人”“中人”“新人”三類?！袄先恕笔侵干鲜兰o(jì)五六十年代單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期參加工作的人員，他們己按特殊工種提前退休政策全部提前退休完畢?！爸腥恕笔侵干鲜兰o(jì)七八十年代參加工作的人員，如按特殊工種提前退休政策，“中人”們陸續(xù)進(jìn)入提前退休年齡，其人數(shù)不少，這給社保機(jī)構(gòu)的審核和養(yǎng)老金支出帶來很大壓力。

要構(gòu)建和諧社會(huì)，任何一項(xiàng)實(shí)施己久政策的取消必須循序漸進(jìn)，平穩(wěn)過度，以減少矛盾沖突。為此筆者建議，改變特殊工種從業(yè)人員一刀切的提前5年退休的辦法，按“中人”從事特殊工種累計(jì)工齡確定不同的提前退休年齡，如以特殊工種累計(jì)工齡滿4年為基準(zhǔn)，累計(jì)工齡滿4年可提前1年退休；累計(jì)工齡滿8年可提前2年退休；累計(jì)工齡滿12年可提前3年退休；但提前退休年齡最多不超過5年，因?yàn)楝F(xiàn)行特殊工種提前退休政策只準(zhǔn)提前退休5年，所以以5年來封頂。之所以強(qiáng)調(diào)特殊工種累計(jì)工齡，是因?yàn)橛腥酥型咀儞Q成其它非特殊工種。顯然，這種以特殊工種累計(jì)工齡確定不同的提前退休年齡，比一刀切的提前5年退休的辦法要公平合理得多。

必須強(qiáng)調(diào)的是計(jì)算特殊工種累計(jì)工齡應(yīng)截止到一個(gè)日期為止。截止期過后，從事特殊工種的“中人”一律采用高工資方式進(jìn)行補(bǔ)償，截止期后從事特殊工種的工齡不再計(jì)入用于確定提前退休年齡的累計(jì)工齡。

考慮到部分企業(yè)人事檔案造假成風(fēng)，計(jì)算累計(jì)工齡單靠企業(yè)是不行的，應(yīng)由社保機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同調(diào)查確認(rèn)。首先，社保機(jī)構(gòu)要求轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供本單位從事特殊工種的“中人”人員單位和從事殊工種的累計(jì)工齡。名單和累計(jì)工齡不僅要經(jīng)過企業(yè)勞資部門審核，還要經(jīng)企業(yè)工會(huì)審核和廠內(nèi)張榜公示，群眾有異議不僅可向企業(yè)反映，也可直接向社保機(jī)構(gòu)反映乃至舉報(bào)。其次，如從事特殊工種的“中人”名單和累計(jì)工齡沒有異議，上報(bào)給當(dāng)?shù)厣绫C(jī)構(gòu)后，當(dāng)?shù)厣绫C(jī)構(gòu)可要求企業(yè)及個(gè)人提供真實(shí)可靠的原始檔案，由社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行最后審核，并將最終確認(rèn)后名單和累計(jì)工齡再次公示，如沒有人提出異議，則作為計(jì)算從事特殊工種的“中人”提前退休年齡的最終依據(jù)。

（二）如何對(duì)“新人”進(jìn)行補(bǔ)償？

以1992年黨的十四大為開端，開始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“新人”是指自那以后參加工作的人員，由于“新人”一參加工作就完全處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，因此對(duì)“新人”應(yīng)采取符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的辦法。取消特殊工種提前退休政策其實(shí)主要是針對(duì)“新人”而言的，“中人”尚可根據(jù)從事特殊工種的累計(jì)工齡不同程度地享受提前退休政策，而此政策對(duì)于“新人”則完全取消和廢除，“新人”只能享受特殊工種的高工資。

取消特殊工種提前退休政策并不意味著“新人”從事特殊工種一定要干一輩子，非要干到法定退休年齡才能退休，“新人”可根據(jù)自身健康、經(jīng)濟(jì)等條件靈活選擇。其實(shí)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就應(yīng)給人以更大的選擇空間，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是給企業(yè)、個(gè)人更多的選擇空間。所以對(duì)從事特殊工種的“新人”實(shí)行高工資，就等于給“新人”靈活選擇的權(quán)利?！靶氯恕奔瓤稍谔厥夤しN上干到法定退休年齡退休，也可提前若干年回家休息，或者轉(zhuǎn)崗選擇新職業(yè)、新崗位繼續(xù)干下去。但只要不到法定退休年齡，就必須向當(dāng)?shù)厣绫C(jī)構(gòu)繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，直到法定退休年齡為止。

能繼續(xù)享受特殊工種提前退休政策“中人”的數(shù)量隨著時(shí)間的推移在不斷減少，此政策到“新人”己取消和廢除，這就意味著可逐步卸下特殊工種提前退休政策所帶來的養(yǎng)老金猛增的沉重包袱，可謂一舉多得、靈活多變、各取所需。

如果工齡較長(zhǎng)“新人”在拿高工資前，曾在(上世紀(jì)九十年代)工資偏低的條件下，較長(zhǎng)時(shí)間從事特殊工種，則應(yīng)對(duì)這部份“新人”應(yīng)進(jìn)行合理的補(bǔ)償，可考慮由所在企業(yè)提供一次性或按月發(fā)放的補(bǔ)償金，或者由企業(yè)允許其提前退養(yǎng)。提前退養(yǎng)不是提前退休，提前退休得由社保機(jī)構(gòu)審核和提前支付養(yǎng)老金，這給社保機(jī)構(gòu)帶來很大壓力。而提前退養(yǎng)則是本著誰用人誰負(fù)責(zé)的原則，由企業(yè)按月支付工資或退養(yǎng)費(fèi)，企業(yè)同時(shí)向社保機(jī)構(gòu)繳納提前退養(yǎng)人員的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，直到退養(yǎng)人員達(dá)到法定退休年齡，才轉(zhuǎn)由當(dāng)?shù)厣绫C(jī)構(gòu)支付養(yǎng)老金。當(dāng)然，不僅是“新人”，對(duì)“中人”也可實(shí)行提前退養(yǎng)政策。提前退養(yǎng)政策是企業(yè)掏錢，不會(huì)加重社保機(jī)構(gòu)養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)，因而值得提倡。特別是壟斷行業(yè)，效益好、收入高、承受力強(qiáng)，推行提前退養(yǎng)政策是完全可行的。

作為政府應(yīng)提醒“新人”，既然從事特殊工種的己掙了高工資，就意味著已對(duì)“新人”的勞動(dòng)付出進(jìn)行了合理補(bǔ)償，“新人”就不能再享受以前的特殊工種提前退休政策，用一句老話來解釋就是熊與魚掌不可賺得，不能兩頭好處都占。所以“新人”在選擇特殊工種時(shí)就應(yīng)做好充分的思想準(zhǔn)備，不能干了以后又去找政府要求享受以前的特殊工種提前退休政策，這是行不通的，也是不允許的。

（作者單位：西南政法大學(xué)）