機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制研究

新一屆政府提出“本屆政府內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作提出了新要求。如何盤活用好現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，建立以“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有增有減”為主要內(nèi)容的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，解決好事業(yè)發(fā)展和資源有限之間的矛盾，將有限的機(jī)構(gòu)編制資源用在“刀刃”上，成為各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門迫在眉睫的課題。

一、機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理的概念和重要意義

機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理是指機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政管理體制改革的需要，對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化的一種管理方式。主要有三種形式：一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其職責(zé)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整；二是在同一層級(jí)內(nèi)調(diào)整行政和事業(yè)編制的，由同級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)按照機(jī)構(gòu)有設(shè)有撤、編制有增有減、人員有進(jìn)有出的方法進(jìn)行調(diào)整；三是跨層級(jí)調(diào)整行政編制和事業(yè)編制，其中跨層級(jí)調(diào)整行政編制必須按程序由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)。

建立健全機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制具有重要意義：一是有利于提高機(jī)構(gòu)編制資源使用效益。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制總量控制的前提下，通過建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，對(duì)核定到部門單位的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，暢通機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員的流動(dòng)渠道，有利于盤活用好現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制存量，發(fā)揮現(xiàn)有資源的最大效益，為嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增提供堅(jiān)實(shí)保障。二是有利于解決編制不足和結(jié)構(gòu)過剩的矛盾。通過建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，依據(jù)不同部門的工作性質(zhì)、工作強(qiáng)度、人員素質(zhì)等因素科學(xué)核定編制，有利于解決重點(diǎn)工作和民生領(lǐng)域的用編需求，進(jìn)一步提高為民服務(wù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。三是有利于進(jìn)一步提高政府效能。通過建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制和人員的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)，使政府部門的編制配備更加有利于其職責(zé)履行，有利于控制政府規(guī)模，提高政府效能。

二、國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)編制管理的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）國(guó)外機(jī)構(gòu)與人員管理經(jīng)驗(yàn)做法

由于政治制度和組織結(jié)構(gòu)不同，國(guó)外政府機(jī)構(gòu)編制的概念并不通用，但對(duì)政府部門設(shè)置和機(jī)構(gòu)編制調(diào)控都有著一套行之有效的約束機(jī)制。如：歐美主要通過財(cái)政預(yù)算手段調(diào)控人員編制，控制財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。日本則以《總定員法》為基礎(chǔ)，實(shí)行定員管理。在凍結(jié)總定員數(shù)的前提下，各級(jí)地方政府的編制員額由各級(jí)議會(huì)通過一年一度的定員條例確定?！犊偠▎T法》主要有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是規(guī)定上限，不容突破。二是缺編不補(bǔ)，合理調(diào)配。三是定期開展“定員削減計(jì)劃”。

（二）國(guó)內(nèi)外省市機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理創(chuàng)新舉措

近年來(lái)，部分省市積極探索機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理方法，并取得了一定成效。

1.湖北宜昌市：依據(jù)社會(huì)發(fā)展確需增加編制的，按照“人隨事走、編隨人走”原則，開展橫向調(diào)劑。

2.四川西昌市：一是按部門實(shí)有人員核定行政編制，空余編制一律收回。二是編制使用分基礎(chǔ)編制和周轉(zhuǎn)編制兩大類?；A(chǔ)編制原則上不做調(diào)整，周轉(zhuǎn)編制根據(jù)需要下達(dá)，約定條件收回，進(jìn)人先申請(qǐng)周轉(zhuǎn)編制。

3.江蘇南通市：依據(jù)政府職能、地方一般財(cái)政預(yù)算、地區(qū)生產(chǎn)總值、人口增長(zhǎng)情況等主要指標(biāo)，采用定性和定量相結(jié)合、商因子標(biāo)準(zhǔn)化方法和控制論相結(jié)合，用加權(quán)平均測(cè)定編制增長(zhǎng)率，并由此測(cè)算出編制總量控制數(shù)，實(shí)施總量控制、及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（三）東營(yíng)市開展機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理的主要探索

近年來(lái)，東營(yíng)市為加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制資源的動(dòng)態(tài)管理，開展了一系列探索。一是探索實(shí)行引進(jìn)人才專項(xiàng)編制。無(wú)空編的事業(yè)單位引進(jìn)博士等高層次人才，可申請(qǐng)專項(xiàng)編制，明確使用期限為5年，5年內(nèi)單位有空編或引進(jìn)人員調(diào)離的，編制收回；專項(xiàng)編制按照“編隨人走”原則，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。二是探索實(shí)行“機(jī)動(dòng)編制”管理。以精簡(jiǎn)壓縮編制為契機(jī)，出臺(tái)了《市直機(jī)動(dòng)編制管理暫行辦法》，對(duì)收回的編制作為機(jī)動(dòng)編制統(tǒng)籌掌握、調(diào)劑使用。三是探索開展了機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)跟蹤問效，對(duì)機(jī)構(gòu)編制決策事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，提高了對(duì)機(jī)構(gòu)編制資源使用效益。

三、機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理的主要問題和困難

（一）對(duì)機(jī)構(gòu)編制資源認(rèn)識(shí)不到位，動(dòng)態(tài)管理缺乏思想基礎(chǔ)。一方面，個(gè)別部門“本位主義”思想嚴(yán)重，工作任務(wù)增加就要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制，忽略了從完善工作機(jī)制、提升干部職工能力素質(zhì)等方面解決問題。另一方面，部分部門編制資源“私有化”、“終身制”思想嚴(yán)重，將機(jī)構(gòu)編制視為部門私有財(cái)產(chǎn)，只能增不能減，當(dāng)單位職能弱化、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，編制資源得不到及時(shí)整合。特別是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)工作深入推進(jìn)，這些片面認(rèn)識(shí)加大了人員分流和編制下沉難度，阻礙了機(jī)構(gòu)編制跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)合理流動(dòng)。

（二）編制核定缺乏科學(xué)依據(jù)，動(dòng)態(tài)管理缺乏數(shù)據(jù)支撐。目前，除教育、衛(wèi)生具有編制核定標(biāo)準(zhǔn)外，其他行業(yè)領(lǐng)域的機(jī)關(guān)事業(yè)單位缺乏指導(dǎo)性的政策依據(jù)和核編標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些單位必須及時(shí)調(diào)整編制，適應(yīng)工作需要。但是，由于缺乏指導(dǎo)性的政策依據(jù)和定編標(biāo)準(zhǔn)，編制核定多數(shù)是根據(jù)預(yù)計(jì)工作量、單位申請(qǐng)數(shù)量等信息進(jìn)行估算，既不規(guī)范也不科學(xué)。特別是對(duì)于已經(jīng)通過政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革及精簡(jiǎn)壓縮編制工作核減收回的編制，在現(xiàn)實(shí)操作中也存在著再次分配不合理的現(xiàn)象。編制核定無(wú)據(jù)可依，影響了有針對(duì)性的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（三）人員管理相對(duì)滯后，動(dòng)態(tài)管理缺乏保障機(jī)制。對(duì)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，最關(guān)鍵的是對(duì)實(shí)有人員進(jìn)行合理調(diào)整。在機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理過程中，如果僅對(duì)編制進(jìn)行調(diào)整增減，而不對(duì)具體的人員進(jìn)行調(diào)整，動(dòng)態(tài)調(diào)整將會(huì)流于形式。當(dāng)前，一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員管理相對(duì)滯后，存在“能上不能下、能進(jìn)不能出”現(xiàn)象，人員出口不暢。二是人員績(jī)效管理機(jī)制不健全，激勵(lì)機(jī)制尚未有效建立，不能有效解決在編不在崗、人浮于事等現(xiàn)象，現(xiàn)有人員編制效益發(fā)揮不足，既不能為動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)，客觀上還助推了部門單位對(duì)機(jī)構(gòu)編制的需求。

（四）單位履職及機(jī)構(gòu)編制使用評(píng)價(jià)體系不健全，動(dòng)態(tài)管理缺乏調(diào)控手段。對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，首先要確立調(diào)整對(duì)象、時(shí)間及方式等問題。當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定等事項(xiàng)缺乏事中事后監(jiān)管機(jī)制，職責(zé)履行評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立完善，對(duì)一些職能弱化、編制配備已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，或隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)需進(jìn)一步整合調(diào)整，已完成階段性任務(wù)應(yīng)予以撤銷的機(jī)構(gòu)及其編制情況，缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)管和評(píng)價(jià)，不能及時(shí)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。

（五）部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，動(dòng)態(tài)管理缺乏有效合力。機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不僅涉及到對(duì)機(jī)構(gòu)、職責(zé)、編制動(dòng)態(tài)調(diào)整，還涉及到職數(shù)、職稱及實(shí)有人員的調(diào)整。如對(duì)職能弱化機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷或整合時(shí)，不但需要撤銷機(jī)構(gòu)、整合職能，還需要對(duì)人員進(jìn)行分流，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部作出安排，對(duì)財(cái)政資金安排作出調(diào)整等。因此，機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理不但需要主管部門的積極支持，還需要組織、人力資源社會(huì)保障以及財(cái)政等部門的大力配合。當(dāng)前，部門間協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制尚未建立起來(lái)，各部門共同推進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整措施的合力發(fā)揮不足。

四、建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的對(duì)策及建議

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高機(jī)構(gòu)編制工作認(rèn)識(shí)

在全社會(huì)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的宣傳力度，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)編制資源的正確認(rèn)識(shí)，特別是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)各級(jí)各部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，破除機(jī)構(gòu)編制“終身制”、“私有化”的舊觀念，化解阻力，為動(dòng)態(tài)管理營(yíng)造良好氛圍。

（二）完善管理體系，提升現(xiàn)有資源使用效益

1.建立機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化體系。一是制定出臺(tái)區(qū)域編制核定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)所轄地域面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)，制定不同部門與行業(yè)核定編制標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算不同地區(qū)機(jī)構(gòu)總數(shù)和編制總量。對(duì)總量實(shí)行周期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，每3—5年根據(jù)各指標(biāo)變化情況重新確定一次。二是制定各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制核定標(biāo)準(zhǔn)，完善機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化體系，為機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。三是放寬基層機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限。在上級(jí)核定的機(jī)構(gòu)編制總量?jī)?nèi)，市、縣級(jí)編辦進(jìn)行自主管理與調(diào)劑，可根據(jù)工作需要進(jìn)行編制跨層級(jí)調(diào)整；按照“撤一建一”的原則，在不突破2012年底機(jī)構(gòu)限額的前提下，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并整合及設(shè)立。

2.完善人員績(jī)效考核體系。全面推行聘用制度和崗位管理制度，堅(jiān)持按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理，變身份管理為崗位管理，完善能進(jìn)能出、能上能下的靈活用人機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域特別是教育、衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制管理方式方法，通過實(shí)行“縣管校聘”、編制備案制等措施，變“單位人”為“系統(tǒng)人”，提高人員管理水平，釋放用編壓力。

3.建立完善評(píng)估問效體系。機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，必須建立在對(duì)部門職能配備、職責(zé)履行、編制使用等科學(xué)評(píng)價(jià)和日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上。如果評(píng)價(jià)、監(jiān)管體系不健全，動(dòng)態(tài)調(diào)整就會(huì)缺乏科學(xué)依據(jù)。尤其是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推行，部門單位的職責(zé)、任務(wù)量變動(dòng)較大。因此，對(duì)機(jī)構(gòu)編制部門來(lái)講，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的常態(tài)化監(jiān)管，建立健全對(duì)部門單位在職能配置、職責(zé)履行、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定等方面的評(píng)估制度，定期對(duì)機(jī)構(gòu)的職能變化、工作任務(wù)和職責(zé)履行情況進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制配備，適時(shí)核減職能弱化、任務(wù)減少和空編較多單位的編制，增加重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的編制，實(shí)現(xiàn)編制資源的優(yōu)化配置。

（三）創(chuàng)新管理方式，切實(shí)盤活機(jī)構(gòu)編制資源

建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，必須創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理方式，可因地制宜在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

1.實(shí)行“空編統(tǒng)一集中管理+調(diào)人帶編”模式。加強(qiáng)對(duì)空編的管理是盤活存量的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的前提。編制部門可對(duì)行政和事業(yè)空缺編制統(tǒng)一收回，分層級(jí)分類別建立行政、事業(yè)空缺編制數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行統(tǒng)一管理，優(yōu)先解決關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)一線崗位的機(jī)構(gòu)編制需求，保障資源按需分配。同時(shí)，對(duì)因職責(zé)任務(wù)增加需補(bǔ)充人員的部門單位，實(shí)行人員帶編調(diào)整，真正讓核定到各部門單位的編制“活”起來(lái)。

2.探索“基礎(chǔ)編制+動(dòng)態(tài)編制”模式。建立“基礎(chǔ)編制+動(dòng)態(tài)編制”管理方式，基礎(chǔ)編制是指部門完成基本職責(zé)所需的編制，動(dòng)態(tài)編制是指部門承擔(dān)階段性任務(wù)所需編制。基礎(chǔ)編制應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，原則上不作調(diào)整，但由于人員退休等原因出現(xiàn)空編的，經(jīng)由編制部門深入調(diào)研后，根據(jù)部門單位具體情況確定能否繼續(xù)使用。動(dòng)態(tài)編制應(yīng)按照規(guī)定程序從嚴(yán)控制，機(jī)構(gòu)編制部門定期對(duì)履職和編制使用情況進(jìn)行評(píng)估，適時(shí)對(duì)動(dòng)態(tài)編制作出調(diào)整。

3.定期開展精簡(jiǎn)壓縮編制。定期開展核編減編工作，對(duì)部門職能弱化、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的部門單位予以合并、撤銷和壓縮、收回編制。通過核減編制倒逼部門單位優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人員管理，提高編制使用效益，核減收回的編制用于動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐步形成動(dòng)態(tài)管理的良性機(jī)制，讓動(dòng)態(tài)管理真正“動(dòng)”起來(lái)。

4.核增編制時(shí)明確使用期限和條件，按規(guī)定收回。對(duì)特定用途或特定類型的編制，如引進(jìn)人才、接收軍轉(zhuǎn)干部等政策性人員需核增的編制，明確使用期限和條件，到期或條件滿足時(shí)收回。這種方式，既能滿足無(wú)空編單位補(bǔ)充人員、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的需求，又避免了編制沉淀，改變了編制部門化、能增不能減的思想認(rèn)識(shí)，回收編制也沒有阻力，提高了編制使用效益。

（四）健全保障機(jī)制，確保動(dòng)態(tài)管理取得實(shí)效

1.建立完善部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立機(jī)構(gòu)編制部門與組織、人社、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理、組織人事管理、工資管理、財(cái)政預(yù)算管理等相互協(xié)調(diào)、相互制約的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的強(qiáng)大合力，確保動(dòng)態(tài)管理各項(xiàng)決策落到實(shí)處。

2.完善日常監(jiān)督檢查機(jī)制。一是機(jī)構(gòu)編制部門采取下查一級(jí)、交叉檢查等方式，對(duì)部門單位執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制工作執(zhí)行情況和動(dòng)態(tài)調(diào)整落實(shí)情況實(shí)行定期和專項(xiàng)督查。二是建立預(yù)警機(jī)制。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門建立完善機(jī)構(gòu)編制臺(tái)賬、信息數(shù)據(jù)庫(kù)，有效預(yù)警各類機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為，超前預(yù)防。三是暢通公眾參與監(jiān)督渠道，在機(jī)構(gòu)編制門戶網(wǎng)站公開機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，利用網(wǎng)絡(luò)、來(lái)信來(lái)訪、舉報(bào)等方式，提高機(jī)構(gòu)編制公眾參與度。

3.加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)。一是深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)工作，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制資源向基層一線下沉。按照“編隨事走、人隨編走”的原則，對(duì)下放權(quán)限的部門將其與所下放權(quán)限相對(duì)應(yīng)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)等一并下放，既能保證下放的權(quán)限能夠得到有效承接落實(shí)，減少培訓(xùn)成本，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“不斷檔”，又能發(fā)揮人員編制的最大效益，提高機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理成效。二是開展政府購(gòu)買服務(wù)等措施緩解機(jī)構(gòu)編制資源需求，打破固有的人員編制管理觀念，推行“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的用人機(jī)制，實(shí)行“花錢買服務(wù)”，節(jié)省人力成本，減少機(jī)構(gòu)編制緊缺壓力。改進(jìn)和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，推動(dòng)各部門單位特別是用編大戶采用先進(jìn)科技提高效率。充分發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)創(chuàng)造力?！鮁：YWJ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制 動(dòng)態(tài)管理 體制 研究