以簡政放『錢』深化簡政放權

劉安慶

新一屆中央政府履職伊始，就把簡政放權作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，并承諾本屆任期內至少要取消下放現有1700多項行政審批事項的三分之一。截至目前，已分9批取消下放國務院部門行政審批618項，分2批取消中央指定地方實施的行政審批230項，徹底消除非行政許可審批這一審批類別。從取消下放的數量上看，我們已提前完成五年放減目標；而從另一個角度看，群眾感受仍不解渴，說明取消下放得還不夠，還要再放減。那么，進一步放減的可能性、可行性有多大？簡政放權如何進一步深化？本文試做分析。

一、簡政放權已經到了法律瓶頸點

給行政權力做“減法”，切實放松管制，有利于降低制度性交易成本，使市場在資源配置中起決定性作用，同時，也能有效減少政府部門和工作人員的“尋租”空間，消除滋生腐敗的土壤，這也是這次簡政放權的意義所在。本輪簡政放權的思路是：首先要依法簡政放權，按照現有法律法規(guī)推進簡政放權，解決“法無授權不可為”和“法定職責必須為”的問題。在實際推進過程中，按照現有法律法規(guī)先后出臺了行政審批清單、行政權力清單和責任清單，取消了法律法規(guī)以外的由紅頭文件設定的審批和權力?？梢哉f依法減權、依法放權已基本完成，在現有法律法規(guī)框架下再大規(guī)模減權、放權已不可能，如果再進一步大規(guī)模減權、放權，必須對現有法律法規(guī)進行修改，也就是到了修法減權、修法放權階段。2016年伊始，國務院常務會議審議通過并一攬子修改了66部行政法規(guī)。此前，全國人大常委會已根據國務院的提請審議修改與簡政放權有關的法律39部；國務院分四次修改行政法規(guī)63部，廢止行政法規(guī)3部。修法減權、放權，這里的“法”是法律和法規(guī)，目前的修法是以法規(guī)為主，而下一步修法必將以法律為主。國務院法制辦有關領導表示，現在的改革跟過去相比有很大區(qū)別，很多審批項目、資格認定許可已經法定化，社會主義法律體系已經形成，要動這些權，必須先修法，修法的程序更復雜，難度和阻力也更大。也就是說，依法減權、放權是清理不合現行法律法規(guī)的權力，在新一屆政府將簡政放權轉變職能作為先手棋的大環(huán)境下，部門即使不情愿也不敢公開抗法。而要進一步清理雖符合現行法律但阻礙經濟社會發(fā)展的權力，其難度就不是依法減權、放權那么容易，而是要通過各種力量進行博弈才能見分曉。

二、要深化簡政放權必須實行簡政放錢

所謂簡政放錢，就是把經由各部門撥付的中央財政轉移支付減少一定比例，由財政部門直接撥付到國民養(yǎng)老金賬戶，實現老有所養(yǎng)的國民待遇，體現中央政府的仁政，降低現有權力的含金量。

1、放權的主體是政府所有部門，而放錢的主體是財政一個部門，實施阻力小，考核易界定。政府的權力是完全分散在各部門的，數量是巨大的，而且每一項權力的含金量也有很大區(qū)別，能不能下放、下放哪些，識別權、決定權往往在N多部門，部門不想下放的權力，它會以危害國家、民生安全等宏大理由而拒絕下放，中央政府面對N多部門也不能全得罪。如食鹽專營，十幾年也沒改動就是典型的例子。與管權主體多元化涉及所有部門不同，管錢的是單一主體即財政一個部門，其他部門管理領域內的有關資金，都經財政部門進出，受財政部門監(jiān)督，因而對于放錢來說，只要中央政府決定放錢的數量，財政部門是可控的、可準確考核的，也就是放錢的總閥門只有一個，閥門開多大是中央政府精準可控的。它不像權力那樣分布在所有部門有幾千項之多，每精簡一項權力都要經過修法博弈。從這一點上說，放錢較之放權阻力更小、程序更簡、更容易操作。

2、放錢從哪里放：中央財政各類轉移支付。從財政部發(fā)布的數據看，2015年中央財政預算收入高達69230億元，其中對地方轉移支付50764.71億元，包括一般性轉移支付29230.37億元、專項轉移支付21534.34億元。前者由中央財政一次性劃撥地方財政，后者根據地方項目建設和產業(yè)扶持需要，以專項資金的形式撥付地方。2010年4月某地財政局印發(fā)《向上級爭取財政資金項目匯編》，涉及農林水的32項，涉及文教衛(wèi)的16項，涉及社會保障的8項，涉及生態(tài)能源的9項，涉及產業(yè)支持的32項，其他綜合類5項，共102項，很多項目還需要地方資金配套。這個匯編透露出三個重要的問題，一是基層事權大于財權，很多事無錢辦，上邊財權大于事權，很多錢找事辦；二是這些資金是要靠地方爭取的，只有“跑部”才能“錢進”，而“跑部”是需要很高行政成本的；三是形成馬太效應。對需要地方配套資金的項目，地方有配套能力才能爭取到，地方財政困難沒有配套能力的，干脆就不爭取了，致使越富越能爭取，越窮越不敢爭取，使富的更富，窮的更窮。這樣的轉移支付項目有必要予以大幅精簡，而且要像壓減行政審批事項一樣，有一個明確的指標要求。

3、放錢放到哪里：解決全國65歲以上國民養(yǎng)老。減下來的資金如何使用，仍然作為專項轉移支付，只是這個專項要改變一下名稱--國民養(yǎng)老金，這是最重要的民生專項。作為政府，應進一步轉變職能，把市場能夠調節(jié)的交由市場，少拿錢去干預市場，應著力強化政府在公平性、普惠性社會保障等方面的作用。2015年全國總人口超13.75億，60周歲以上老齡人口2.22億，占總人口的16.1%，65周歲及以上人口1.44億，占總人口的10.5%。按照國際通常標準，60歲以上老齡人口占人口總數的10%，或65歲以上老齡人口占人口總數的7%，就意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。顯然，我國人口老齡化已經非常嚴重，尤其農村貧困地區(qū)的老年人已成為貧困人口的主體，農村養(yǎng)老已經成為當前最嚴重的社會問題之一，這些老年人大多喪失勞動能力，缺乏經濟來源，老無所養(yǎng)、有病不醫(yī)等現象屢見不鮮，嚴重侵蝕公序良俗，影響社會和諧。我們建設的是社會主義社會，而社會主義的真正含義首先是社會公平和社會保障。作為中央政府最大的轉移支付應該是解決國民的社會公平和社會保障，完全可以把壓減項目省下的資金優(yōu)先用來解決也完全能夠解決65歲以上國民養(yǎng)老的問題，這既是社會保障更是社會公平。如果按65歲作為保障點，每人每月500元，全年6000元計算，全國每年只需要8640億元，扣除65歲以上的公職人員部分，實際支出會少于8000億元，僅占全國財政收入（2015年全國財政總收入為15.22萬億元）的5%左右，占中央對地方轉移支付的15%左右。也就是說，不需要財政再多拿錢，只需要中央轉移支付的15%部分改變一下支付名稱，而它帶來的影響將是巨大的。

三、放錢的好處

1、項目資金精準投放民生，精準解決大部分貧困人員，帶動社會消費—讓改革成果共享。黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，注重解決社會公平正義和保障基本民生問題，揭示了我們追求發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點。簡政放錢節(jié)省下來的項目資金，精準投放到1.38億65歲以上國民的養(yǎng)老這一重大民生，與當前正在推進的精準扶貧一樣，將具有非凡意義。一方面，農村貧困地區(qū)的老人，由于年老、體弱、多病等因素，基本喪失勞動能力，沒有經濟來源，由于“僧多粥少”，加之低保門檻標準界定模糊，爭取低保有時還要走關系、托門子，他們已成為國家最貧困的一批人員，項目資金精準投放這一民生，將有效解決大部分貧困人員問題，也能大大減輕精準扶貧的壓力，這是為民利民之功；另一方面，現實的貧困使農村老人已很少有消費能力，甚至有病不醫(yī)，項目資金精準投放這一民生，他們將有條件改善生活、有余錢看病，在提升老年生活質量的同時，有效帶動消費擴大內需，促進經濟發(fā)展、社會和諧。

2、項目資金直接投放到個人賬戶，減少資金運行的監(jiān)管成本—讓民生工作名副其實?！叭≈诿?，用之于民”。事實上，國家、省每年都有大量的民生項目資金，但大多數民生項目資金走的是層層下撥、多部門層層審批的路子，運行環(huán)節(jié)多，經手人員多，透明度低，難以跟蹤監(jiān)督，給各層級各有關部門制造了揩油尋租的機會，有的補貼數額少、執(zhí)行模糊，甚至干擾市場作用的正常發(fā)揮，如能繁母豬補貼，虛報、挪用、截留、克扣補貼資金等現象屢有發(fā)生，導致監(jiān)管成本高企。如果項目資金直接投放到個人賬戶，將節(jié)省所有的中間環(huán)節(jié)，有效減少資金運行監(jiān)管的成本。河南省實行的財政惠民補貼資金“一卡通”值得借鑒，即將財政預算安排的各項惠民補貼資金直接打入個人銀行賬戶的兌付方式，實行“一人一卡一號”，從資金源頭上加強控制，有效減少了發(fā)放環(huán)節(jié)，規(guī)范了發(fā)放流程，建立起資金發(fā)放的“綠色通道”，確保了資金及時足額發(fā)放到群眾手中。河南財政廳一名干部說，“作為財政補貼支付方式的一次重大創(chuàng)新，此次改革不僅是惠及全省人民的德政之舉，也是加強基層黨風廉政建設的重要措施，意義重大?！?/p>

3、解決依附在項目資金撥付中的各種腐敗—讓廉政建設從治本開始。據新華網報道，陜西省靖邊縣畜牧局局長外甥的新飛養(yǎng)殖場不過幾十只羊， 2014年9月經現場驗收獲得陜西省財政補助20萬元；而普通養(yǎng)羊大戶說，每年都有政府補貼“三年了我一毛都沒拿到”。省政府拿出資金補助養(yǎng)羊大戶，目的是推進農業(yè)產業(yè)發(fā)展，拓寬農民增收渠道，然而，錢到了畜牧局，符合補貼條件的“大戶”突然多起來，局長外甥也適時養(yǎng)起了羊，并“破格”補助20萬元。無獨有偶，因為生豬養(yǎng)殖專項補貼，廣東省梅州市2015年下屬8個縣市區(qū)的畜牧局長被立案調查。“養(yǎng)殖補助”成為畜牧局長的“私房錢”，凸顯一些領導干部在惠民政策上亂作為，凸顯反腐倡廉斗爭的長期性和復雜性。這類腐敗問題不僅畜牧系統(tǒng)，其他系統(tǒng)也存在。例如低保，在基層“人情?！?、“關系保”司空見慣。2014年四川省宣漢縣減停違規(guī)辦理的低保高達1400多戶，“低保亂象”觸目驚心。表面上看，是部分干部存在徇私枉法行為；深層分析，還在于機制不完善，環(huán)節(jié)過多，給經手干部造成“騙?！钡木薮筮`規(guī)空間。要杜絕這類腐敗問題，靠監(jiān)管是監(jiān)管不過來的，而且還有監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能同流合污的危險，最好的辦法就是取消所有中間環(huán)節(jié)，精準向65歲以上的國民直接發(fā)放養(yǎng)老金。由于沒有其他主觀認定條件，只有一個年齡客觀條件，使精準真正成為可能、可行，有效促進廉潔高效政府建設。

4、逐步減少附著在權力上的含金量—讓簡政放權突破瓶頸制約。改革開放以來，我國進行了7次機構改革，大體是兩種思路：前六次均以機構改革命題，改革的思路是精簡機構、精簡人，結果把行政人員減到事業(yè)單位，最終結果是精簡一次、膨脹一次。第七次改革的思路是簡政放權、轉變職能，也就是減權控人，解決了減人的壓力。實踐證明，效果優(yōu)于精簡機構、精簡人，但目前也到了減權的瓶頸上，如何再深化，需要解決權力含金量的問題，也就是走簡政放錢的路子。通過放錢，讓權力含金量逐漸變??；通過放錢，讓政府更加仁政；通過減錢不減人，讓公職人員無后顧之憂。由此，放權阻力會大為減少，職能轉變會順理成章，小政府大社會也會水到渠成?！踝髡呦等R蕪市委組織部副部長、市編辦主任 E：DL

關鍵詞：改革阻力 簡政放錢 國民養(yǎng)老