對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用及策略的思考

杜明娟

摘 要 內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位經(jīng)營風險防控、降低行政成本以及防腐倡廉等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國行政事業(yè)單位管理改革的不斷深化以及內(nèi)外環(huán)境的變化，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面的薄弱不斷凸顯。在這種背景之下，如何在內(nèi)部控制方面不斷改進，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，這成了行政事業(yè)單位需要高度重視的一個管理課題。本文通過調(diào)查分析，對于目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在的各種問題進行了全面的探討，系統(tǒng)論述了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的具體策略，希望為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的全面提升帶來有益探索。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 作用 策略

內(nèi)部控制作為組織管理的重要手段，目前已經(jīng)在企事業(yè)單位管理中得到了廣泛應用，我國在2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，它的出臺給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展帶來了良好的效果，越來越多的行政事業(yè)單位都開始進行內(nèi)部控制探索，并取得了一定的成績。但是由于起步較晚，加上重視不足，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平整體偏低，存在較多的問題，其作用并沒有得到充分發(fā)揮。在社會對于行政事業(yè)單位公共服務職能要求進一步提升的背景之下，行政事業(yè)單位必須要以內(nèi)部控制水平提升為重要支撐，不斷改善自身的風險管理能力，進而為社會提供更高質(zhì)量的公共服務，滿足社會公眾不斷提升的公共服務需要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制內(nèi)涵

內(nèi)部控制源于企業(yè)管理領(lǐng)域，本意是指企業(yè)為了實現(xiàn)既定的經(jīng)營目標，保障資產(chǎn)安全，預防財務風險，全面提升經(jīng)營活動效率，而在企業(yè)內(nèi)部采取的一系列的管理活動。內(nèi)部控制包括內(nèi)部控制環(huán)境、風險識別預評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部控制評價等五個基本要素，任何一個方面的低效、缺失或者不理想都會給內(nèi)部控制帶來很大的負面影響。隨著內(nèi)部控制實踐在企業(yè)中作用得到充分的證實，內(nèi)部控制逐漸進入公共管理部門。具體到行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制就是圍繞組織提供更加高效的公共服務，保護國有資產(chǎn)安全等目的而采取的一系列手段與措施之和。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則

不同行政事業(yè)單位客觀上存在各方面的差異性，這意味著在內(nèi)部控制方面并沒有一個可以套用的統(tǒng)一模式，但是這并不意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制沒有原則以及規(guī)律可循。從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般原則來看，主要包括以下幾個方面：一是全面控制原則，即內(nèi)部控制要做到面面俱到和全員參與；二是動態(tài)適應原則，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要根據(jù)外部環(huán)境和發(fā)展階段等方面的變化來進行動態(tài)調(diào)整；三是權(quán)力制衡原則，是指內(nèi)部控制要在權(quán)力設(shè)置、流程開展方面進行權(quán)責的合理分配，形成一個良好的制衡機制。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用

對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制的主要作用體現(xiàn)在以下幾個方面：首先就是防控財務風險，內(nèi)部控制在確保行政事業(yè)的資產(chǎn)安全、財務信息準確等方面發(fā)揮著重要作用，通過內(nèi)部控制工作的有效推進，來對于潛在的財務風險進行及時識別以及控制。其次就是內(nèi)部控制在反腐倡廉方面作用比較明顯，目前行政事業(yè)單位各類腐敗行為頻發(fā)高發(fā)，很大部分的原因在于內(nèi)部控制的不完善，通過內(nèi)部控制可以減少各種腐敗行為的漏洞，鏟除貪腐的溫床。最后就是提升行政效率，降低行政成本，我國大部分行政事業(yè)單位經(jīng)費來源于國家撥款，在目前外部監(jiān)督以及控制作用不夠的情況下，關(guān)鍵還需要行政事業(yè)單位自身加強內(nèi)部控制，在重點環(huán)節(jié)制定完善的制度標準，從而降低成本、效率提升。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目前尚存在較多的問題，嚴重削弱了內(nèi)部控制效果，具體分析闡述如下：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境并不是很完善，企業(yè)紀律、內(nèi)控文化、權(quán)責分配、人力資源等方面都存在較多問題，使得內(nèi)部控制工作的開展受到了負面影響。以組織架構(gòu)為例，不少行政事業(yè)單位組織架構(gòu)設(shè)置不科學，權(quán)力過于集中，權(quán)責分配存在缺陷，從而給內(nèi)部控制工作的開展帶來了不便。

（二）對內(nèi)部控制重視不足

目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展并沒有得到足夠的重視，單位的經(jīng)營管理者對于內(nèi)部控制的重要作用以及迫切性沒有一個充分的認知。觀念層面的認識不足使得內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位被明顯邊緣化，其后果就是對于這一工作開展的支持嚴重不足，組織、人力、物力等方面都無法根據(jù)內(nèi)部控制的需要來進行設(shè)計以及配置，結(jié)果導致內(nèi)控的開展受到各種阻礙，內(nèi)部控制效果因此受到很大的負面影響。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

1.相當多的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度都流于形式，如崗位設(shè)置不合理。不相容崗位是指那些如果由一人擔任，既可能發(fā)生錯誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯誤行為的崗位，行政事業(yè)單位不相容崗位相互分離的核心是“內(nèi)部牽制”，它要求每項業(yè)務都要經(jīng)過兩個或兩個以上的部門或人員來處理，相互之間既相互協(xié)作又相互制約。但在實際工作中，一人兼多崗的情形非常普遍。比如，有的單位出納人員兼任辦公室工作，辦公室人員既負責物品的采購，又負責物品的管理，有的單位出納擔任會計主管，并管理會計檔案等等。

2.內(nèi)部授權(quán)審批制度缺乏執(zhí)行力度。行政事業(yè)單位的內(nèi)部授權(quán)控制要求各崗位、人員辦理業(yè)務和事項的權(quán)利范圍、審批流程及相關(guān)責任，建立重大事項集體決策制度和聯(lián)簽制度。通過調(diào)研不難發(fā)現(xiàn)，部分行政事業(yè)單位仍是由“一把手”說了算，無法按照審批權(quán)限運行業(yè)務流程，所謂的“集體決策”、“聯(lián)簽”也是流于形式。

（四）內(nèi)部控制信息溝通不通暢

目前很多行政事業(yè)單位沒有專門的內(nèi)控信息溝通渠道，各種內(nèi)控信息難以在不同部門順暢流動共享，這使得內(nèi)部控制決策往往沒有充足的信息支撐，很容易導致內(nèi)部控制決策出現(xiàn)失誤。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督評價缺位

很多行政事業(yè)單位因為對內(nèi)部控制工作重視不足，沒有進行必要的內(nèi)部控制監(jiān)督評價，缺少對內(nèi)部控制效果的診斷分析。這種情況下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效果很難被全面地把握，內(nèi)部控制中存在的問題難以了解，這就阻礙了內(nèi)部控制的不斷改善，久而久之必然就會導致內(nèi)部控制效果步入一個下行的通道之中。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善策略

未來內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位的重要性還會不斷凸顯，因此行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面需要高度重視，并結(jié)合自身的實際需要，采取切實有效的措施來推動內(nèi)部控制水平的不斷提升，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

首先，單位負責人要對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，重視內(nèi)部控制制度的健全和人才的培養(yǎng)，營造一個良好的內(nèi)部控制氛圍。

其次，內(nèi)部控制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，而非某一部門單獨完成的工作。這就需要單位職工全員參與，明確崗位職責、分工，堅持不相容職務相分離，培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境。

最后，加強人員的培養(yǎng)，把好人員任用關(guān)，確保內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位配備的人員具備與其工作崗位相適應的資格和能力，不斷加強職工業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，提升職工素質(zhì)，實行財會部門關(guān)鍵崗位定期輪崗制度等，逐步實現(xiàn)內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化。

（二）建立風險評估機制

行政事業(yè)單位應當根據(jù)單位業(yè)務的發(fā)展、風險點的變化以及相關(guān)政策法規(guī)的變更，及時修改完善單位內(nèi)部控制與管理制度，制定出一套包含單位各個部門、各個崗位、各個人員的風險管理制度，并根據(jù)崗位設(shè)置相應的風險防控等級，制定出有效地風險控制措施。同時建立有效地激勵機制，考核機制，做到獎罰分明，使職工不能貪、不敢貪，由以前的事后懲罰改變?yōu)槭虑邦A防，筑牢風險防線。

在進行業(yè)務層面的風險評估時，應重點關(guān)注預算業(yè)務控制與管理、收支管理情況、政府采購管理情況、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項目管理情況、合同管理情況等。通過對各個環(huán)節(jié)風險控制要素的識別、歸類和分析，找出關(guān)鍵風險點，進行分析排隊，建立內(nèi)部的風險防控體系，有效地防范和規(guī)避各類風險。

（三）完善控制活動

行政事業(yè)單位需要針對不同的風險，采用不同的控制活動，確?？刂苹顒拥撵`活性以及有效性。

比如，在風險評估的基礎(chǔ)上針對單位各項業(yè)務流程制定流程圖，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)增加監(jiān)控力度制定相應的應對措施，通過反復的測算制定出有針對性的內(nèi)部控制制度。

又如，各單位要嚴格執(zhí)行“三重一大”重大事項決策制度或聯(lián)簽制度，任何人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策意見，最大程度的防止濫用權(quán)力等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

再如，建立黨政主要領(lǐng)導不直接分管主要工作制度，建立崗位責任制。明確黨政主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導各自的職責、權(quán)限、運作程序和目標要求，做到權(quán)力和責任統(tǒng)一。黨政主要領(lǐng)導對本單位人事、財務、工程建設(shè)、物資采購和行政審批等工作負總責，班子其他成員根據(jù)分工，對責任范圍內(nèi)的工作負直接領(lǐng)導責任。

（四）完善內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應根據(jù)內(nèi)部控制工作開展的需要，制定更加完善的內(nèi)部控制制度，重點解決好內(nèi)部控制方面的問題，同時還要盡量做到全面，如在資產(chǎn)安全、信息溝通、審批權(quán)限等方面都要有相應的制度，從而提升內(nèi)部控制工作的規(guī)范性。內(nèi)部控制制度完善設(shè)計，一方面是要注意對于其他行政事業(yè)單位制度的借鑒，結(jié)合自身的實際情況，將那些成功的制度做到為我所用；另外一方面則需要在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，充分注意員工的參與，征求廣大員工的意見以及建議，從而提升制度的科學性以及權(quán)威性。

（五）暢通內(nèi)部控制信息

在內(nèi)部控制信息溝通方面，需要行政事業(yè)單位建立起有效的內(nèi)控信息傳遞、共享機制，確保各種內(nèi)控信息能夠在不同的部門、不同的層級之間無障礙傳遞，這樣才能夠給內(nèi)部控制決策提供詳實的信息依據(jù)，提升內(nèi)部控制決策的正確性。舉例而言，在財務風險識別以及控制方面，就需要財務方面的各種資料，需要這些資料能夠及時地傳達給行政事業(yè)單位的高層，從而快速的對這些風險進行應對以及控制，減少財務風險放大的可能性。為了暢通內(nèi)部控制信息，行政事業(yè)單位需要在組織架構(gòu)設(shè)置的扁平化、無邊界等方面努力，營造良好的溝通文化、氛圍，從而提升內(nèi)部控制有效溝通水平。

（六）加強內(nèi)部控制評價

行政事業(yè)單位通過引入內(nèi)部控制監(jiān)督評價來發(fā)現(xiàn)，并解決好內(nèi)部控制問題，從而推動內(nèi)部控制水平的不斷提升。在內(nèi)部控制評價方面，行政事業(yè)單位可以采用內(nèi)部評價與外部評價相結(jié)合的模式，聘請中立客觀的第三方機構(gòu)來彌補內(nèi)部評價的不足，全面把握好內(nèi)部控制中存在的不足以及薄弱之處，明確內(nèi)部控制改進的基本方向，從而實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的不斷優(yōu)化調(diào)整，更好的發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作用的充分發(fā)揮需要做好一系列的工作，這對于行政事業(yè)單位來說難度很大，甚至可以說是任重道遠。隨著國家層面對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求得越來越具體，未來行政事業(yè)單位需要在內(nèi)部控制完善方面具有危機感，并根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，不斷完善內(nèi)部控制水平，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位健康發(fā)展的重要作用。

（作者單位為河南省漯河市建設(shè)工程交易中心）

參考文獻

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