對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

石小雪

摘 要 一直以來(lái)，唯“GDP”是瞻的政績(jī)觀，催生了以高投入、高污染、高損耗為主要特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，如此行徑不僅導(dǎo)致了自然資源約束趨緊、自然環(huán)境污染嚴(yán)重、自然生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列矛盾，還嚴(yán)重威脅到人類(lèi)的生存與發(fā)展。隨著低碳排放理念的提出和低碳經(jīng)濟(jì)的施行，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)也在我國(guó)鋪展開(kāi)來(lái)。建立并切實(shí)執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，是糾正畸形政績(jī)觀的嘗試。本文主要概述了當(dāng)前自然資源離任審計(jì)項(xiàng)目組成，分析了其中幾種主要的審計(jì)方法，以期為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的完善提供理論支撐。

關(guān)鍵詞 自然環(huán)境資源保護(hù) 離任審計(jì) 評(píng)價(jià) 建議

一、引言

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)行，能夠促使各領(lǐng)導(dǎo)干部為官一任，更加對(duì)自己任上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任負(fù)責(zé)，同時(shí)兼顧起對(duì)環(huán)保責(zé)任最大的擔(dān)當(dāng)。通俗地說(shuō)，在此背景下考核領(lǐng)導(dǎo)干部的尺子不再局限經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成度，而是立足于全局、宏觀與可持續(xù)視野下，不僅要看能否將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，更要看領(lǐng)導(dǎo)干部是否履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要項(xiàng)目

自然資源作為我國(guó)最重要的資產(chǎn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。我黨十八屆三中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要目標(biāo)，旨在建立完善的社會(huì)主義生態(tài)文明制度和保障體系，并通過(guò)制度和體系的完善來(lái)達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果。此次會(huì)議提出了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這一概念，要求相關(guān)單位通過(guò)編制自然資源相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)建立領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源責(zé)任追究機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn)的目的。

一般來(lái)講，自然資源資產(chǎn)審計(jì)的主要項(xiàng)目如下：

（一）國(guó)土資源

作為國(guó)家最重要的資源之一，其審計(jì)內(nèi)容主要包括土地利用規(guī)劃、耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)、土地開(kāi)發(fā)使用情況等幾個(gè)方面。如土地的使用是否符合總體規(guī)劃；耕地和農(nóng)田的面積是否在國(guó)家規(guī)定的紅線以內(nèi)；土地的供應(yīng)和使用是否合法合規(guī)；礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)是否符合國(guó)家規(guī)定；國(guó)土資源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金是否存在違規(guī)使用，等等。

（二）林業(yè)資源

林業(yè)資源資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容主要包括林業(yè)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集和管理以及資金撥付與使用情況的檢查。其中，對(duì)林業(yè)資源資產(chǎn)的審計(jì)主要側(cè)重于生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償工程的資金審計(jì)、林業(yè)資源補(bǔ)償資金的審計(jì)、育林資金等專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)，以確保林業(yè)資源相關(guān)資金能夠得到有效利用。

（三）水利資源

水利資源審計(jì)主要包括三大項(xiàng)目：一是水資源總量審計(jì)。此舉旨在加速相關(guān)部門(mén)對(duì)水資源總量工作步伐，完善對(duì)水文檢測(cè)、水土檢測(cè)等與之相關(guān)的基礎(chǔ)工作的規(guī)劃和實(shí)時(shí)調(diào)控。二是水資源分配審計(jì)。此舉旨在促進(jìn)水量得以在不同地域、領(lǐng)域、項(xiàng)目公平分配，促使水利及相關(guān)部門(mén)遵守對(duì)水量控制的大前提——公平、合理分配，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)效率的提高。三是取水審計(jì)。此舉旨在將上述關(guān)于水利資源的審計(jì)工作執(zhí)行到位，確保水資源在被利用的同時(shí)能夠獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，也是水資源總量、用水結(jié)構(gòu)及其成本的核心環(huán)節(jié)，

（四）環(huán)境保護(hù)

主要包括環(huán)境質(zhì)量情況、污染控制情況、節(jié)能降耗情況、環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況等。例如，空氣質(zhì)量、飲用水質(zhì)量和流域水質(zhì)量達(dá)標(biāo)率這三項(xiàng)指標(biāo)是否達(dá)到指標(biāo)要求；污染總量減排是否達(dá)到政府下達(dá)的控制目標(biāo)；城市污水處理率、垃圾無(wú)害化處理率是否達(dá)到政府下達(dá)的比例要求；排污費(fèi)等使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項(xiàng)目使用，有無(wú)擠占挪用等。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的步驟

實(shí)踐證明，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能夠有效地遏制領(lǐng)導(dǎo)干部“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)”的行為，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者的共同提高。其步驟包括：

（一）建立自然資源資產(chǎn)管理和使用的評(píng)價(jià)體系

根據(jù)各地主體功能區(qū)定位及自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)特點(diǎn)，建立自然資源資產(chǎn)管理和使用的評(píng)價(jià)體系。然后再根據(jù)被審對(duì)象自然資源管理的相關(guān)制度，如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源資產(chǎn)管理、監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，改進(jìn)、完善評(píng)價(jià)體系，為全面開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供基礎(chǔ)。對(duì)于部分國(guó)內(nèi)技術(shù)不成熟的領(lǐng)域或項(xiàng)目，審計(jì)部門(mén)可以從外部聘請(qǐng)自然資源保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家，對(duì)審計(jì)過(guò)程中涉及的專(zhuān)業(yè)性指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和檢驗(yàn)。

（二）客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和使用中的責(zé)任

首先，審計(jì)人員應(yīng)通過(guò)多種手段、多種渠道獲取審計(jì)數(shù)據(jù)，確保審計(jì)工作的科學(xué)性和合理性。如利用多種手段檢測(cè)自然資源的整體情況，比如使用衛(wèi)星定位系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等對(duì)原始地貌進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)量，獲取自然資源隱蔽性審計(jì)證據(jù)等。其次，在獲得相關(guān)的審計(jì)證據(jù)后，審計(jì)部門(mén)應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部接任時(shí)和離任時(shí)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的存量、增量和消耗量等變化情況，分析自然資源開(kāi)發(fā)利用對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的影響，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任做出客觀評(píng)價(jià)。為保證審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性，審計(jì)部門(mén)可以外聘專(zhuān)家直接參與審計(jì)項(xiàng)目，解決在審計(jì)過(guò)程中遇到的各種技術(shù)性難題，通過(guò)專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)化的判斷來(lái)最大限度地降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)也應(yīng)與自然資源管理相關(guān)職能部門(mén)、機(jī)構(gòu)的跨平臺(tái)合作，結(jié)合多元化的檢測(cè)、觀測(cè)、分析、審核結(jié)果來(lái)確保審計(jì)結(jié)果兼具合理性、科學(xué)性。

（三）提出改進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理、使用的機(jī)制和體制上建議

關(guān)注生態(tài)環(huán)境和自然資源的相關(guān)制度政策、管理體制、保護(hù)措施、補(bǔ)償機(jī)制等在執(zhí)行中存在的問(wèn)題和缺陷，分析原因，提出改進(jìn)建議。

四、相關(guān)總結(jié)與建議

結(jié)合筆者工作經(jīng)驗(yàn)，就當(dāng)前自然資源離任審計(jì)工作的改進(jìn)與完善提出下述幾點(diǎn)建議：首先，建立和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管制度、主體功能區(qū)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，積極推進(jìn)完善自然資源資產(chǎn)登記制度、自然資源資產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度。其次，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)審計(jì)人員自然資源資產(chǎn)審計(jì)相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)業(yè)務(wù)等相關(guān)方面的培訓(xùn)，切實(shí)提高審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，促使審計(jì)工作效能的提高。第三，加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理力度。具體地說(shuō)，要確保審計(jì)工作行之有效，確保相關(guān)自然資源的問(wèn)題能夠得到整改落實(shí)，制定嚴(yán)格、有針對(duì)性和可操作性的問(wèn)責(zé)制度不可或缺。筆者認(rèn)為，對(duì)于審計(jì)中查處的違規(guī)問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)格按照審計(jì)結(jié)論予以督查整改，以最大程度保障離任審計(jì)及其結(jié)果的嚴(yán)肅性。

（作者單位為長(zhǎng)沙市審計(jì)局）

參考文獻(xiàn)

[1] 張洪鋪，王振鐸，等.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究[J].審計(jì)研究報(bào)告，2014（48）：23-26.

[2] 劉西友.自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算的意義與框架[J].審計(jì)研究報(bào)告，2014（7）： 42-47.

[3] 戚艷霞，王成.自然資源資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算的體系構(gòu)建及審計(jì)監(jiān)督[J].審計(jì)研究報(bào)告，2014（24）：11-14.

[4] 魏燕，王興圣.政府主導(dǎo)多部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)[J].中國(guó)審計(jì)，2014 （24）：29-32.

[5] 陳華林，胡子健，陳進(jìn)，張年德.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的初步探索 [J].中國(guó)審計(jì)，2014（24）：25-26.