城鎮(zhèn)化背景下的棚戶區(qū)改造探討

欒君麗

摘 要 在城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)棚戶區(qū)的改造工作還存在拆遷難度大、政府資金缺口大等問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)該加大政策的扶持力度，緩解社會(huì)矛盾，創(chuàng)建新的融資渠道以更好地進(jìn)行拆遷工作，致力于創(chuàng)造和諧良好的社會(huì)環(huán)境。鑒于此，本文就城鎮(zhèn)化背景下的棚戶區(qū)改造進(jìn)行了探討，并提出了幾點(diǎn)政策建議，希望對(duì)于城市化建設(shè)有所幫助。

關(guān)鍵詞 棚戶區(qū)改造 拆遷 城鎮(zhèn)化背景

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，城市片區(qū)開(kāi)發(fā)對(duì)于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量、快速提升城市整體形象都具有重要作用，即有破有立，破字當(dāng)頭，必須立在其中。棚戶區(qū)改造政策性強(qiáng)、拆遷難度大、配套資金缺口大。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地開(kāi)發(fā)與棚改已經(jīng)成為今后各級(jí)政府必須要解決的難題。

一、城鎮(zhèn)化背景下棚戶區(qū)改造的困境

（一）拆遷阻力大

棚戶區(qū)改造過(guò)程中遇到的最大的困境，就是拆遷阻力較大。許多棚戶區(qū)中的住宅都是20世紀(jì)50年代到80年代的政府直管公房和企業(yè)自建房，或者是一些外來(lái)人口長(zhǎng)期聚集，自建延續(xù)下來(lái)的房屋。這些住宅普遍存在著居住人口多、規(guī)劃設(shè)計(jì)差和衛(wèi)生條件差的問(wèn)題，帶有極大的安全隱患，而隨著城市的重新布局和規(guī)劃，這些棚戶區(qū)多數(shù)發(fā)展成為“城中村”。較高的拆遷費(fèi)用使多數(shù)地方政府感到頭疼，再加上棚戶區(qū)外來(lái)人口不斷涌入、人口流動(dòng)大、房屋產(chǎn)權(quán)不明晰等問(wèn)題，政府的社會(huì)管理工作面臨著極大的不便，使得棚戶區(qū)的改造困難重重。

（二）資金缺口大

國(guó)家住房部有文件提出，到2020年各城市要完成2500萬(wàn)套棚戶區(qū)的改造工作，而完成這項(xiàng)工作至少要投入4萬(wàn)億元的資金。但目前，棚戶區(qū)改造工作的資金主要來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行及中央銀行的補(bǔ)貼，這些錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府工作的需求，資金缺口使得政府有關(guān)工作較難推進(jìn)，無(wú)法及時(shí)完成對(duì)棚戶區(qū)的改造。

（三）規(guī)劃難度大

為了平衡棚戶區(qū)的改造資金，一些地方政府在規(guī)劃上會(huì)更加關(guān)注實(shí)物的設(shè)計(jì)，如車位數(shù)量、綠化率等，而對(duì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”“社會(huì)交流網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建”等社會(huì)規(guī)劃沒(méi)有足夠的重視。使規(guī)劃出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，無(wú)法為居民的生活提供便利，且交通時(shí)間較長(zhǎng)、支出成本增加。因此，規(guī)劃難度大也是棚戶區(qū)在改造過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題。

二、城鎮(zhèn)化背景下的棚戶區(qū)改造

（一）加大政府投入，提高資金利用率

首先，政府應(yīng)加大對(duì)棚戶區(qū)的財(cái)政支出，并做好資金使用計(jì)劃，在改造中的哪些環(huán)節(jié)進(jìn)行投入，要公開(kāi)透明，防止在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)灰色地帶，使資金更好地用在刀刃上。其次，可以鼓勵(lì)民間投資，民間力量是龐大的，讓民間組織、團(tuán)體更好地融入城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，能夠使經(jīng)濟(jì)更加活躍、更具活力，也可以形成一種良好的經(jīng)濟(jì)投資。然后，加大信貸支持力度，這也是資金的重要來(lái)源。最后，還應(yīng)讓企業(yè)參與其中，企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，讓它們加入到這個(gè)棚戶區(qū)改造的建設(shè)中來(lái)，會(huì)使資金流通得更快。

（二）嚴(yán)格依法拆遷，提高扶持補(bǔ)貼力度

制定棚戶區(qū)改造的政策要落到實(shí)處。棚戶區(qū)如何改造，改造的目的，改造的標(biāo)準(zhǔn)等等都需要制定嚴(yán)密的政策規(guī)定，不然這個(gè)工作就沒(méi)有執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如果標(biāo)準(zhǔn)、政策出臺(tái)了，就要落到實(shí)處，要把棚戶區(qū)改造這項(xiàng)工作如期、如實(shí)地完成，讓這些棚戶區(qū)早日消失在我們城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。政府在進(jìn)行拆遷時(shí)，要嚴(yán)格遵守“公平、公正、公開(kāi)”原則，進(jìn)行依法拆遷，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、原住戶安置方案等程序都做到公開(kāi)透明，從而得到更多原住戶的理解和支持。同時(shí)，政府還要提高扶持補(bǔ)貼的力度，當(dāng)然對(duì)于個(gè)別“釘子戶”過(guò)高的補(bǔ)償要求，政府應(yīng)該根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。而對(duì)于超過(guò)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，政府應(yīng)將其納入司法程序解決，以保障補(bǔ)償?shù)墓?。?duì)于一些特困低保家庭，要給予一定的政策扶持，在原有貨幣拆遷及財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，以公租房安置的形式給予其幫助，而對(duì)一些短時(shí)間之內(nèi)購(gòu)買力不足無(wú)法進(jìn)行安置的困難家庭，則可為其申請(qǐng)共有產(chǎn)權(quán)的定向安置房，等到條件允許后再?gòu)恼跈?quán)的機(jī)構(gòu)贖回房產(chǎn)，從而妥善解決在棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)的效益并重的目標(biāo)。對(duì)這些補(bǔ)貼，要提前舉辦一個(gè)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)居民代表，進(jìn)行商談，避免出現(xiàn)補(bǔ)貼糾紛，并要將補(bǔ)貼的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼人員名單進(jìn)行公示，使這個(gè)工作能順民意、合民心，從而更順利地開(kāi)展。

（三）拓寬融資渠道，積極引入社會(huì)資本

擴(kuò)寬融資渠道可以積極引入社會(huì)資本，增加棚戶區(qū)的改造資金量。政府可以建立投資融資平臺(tái)，并構(gòu)建“授信+核準(zhǔn)”的模式，大大增加棚戶區(qū)的改造資金量。為了及時(shí)完成棚戶區(qū)改造工作，政府可通過(guò)融資平臺(tái)向國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行申請(qǐng)專項(xiàng)政策貸款資金，以統(tǒng)借統(tǒng)還的方式來(lái)取得較低利息的政策資金。同時(shí)，在取得資金后，應(yīng)以優(yōu)惠的利率向已經(jīng)核準(zhǔn)符合條件的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行統(tǒng)一的放貸工作，并且進(jìn)行封閉運(yùn)行，使資金達(dá)到最佳建設(shè)作用。這種做法可以降低政府融資成本，提高棚戶區(qū)融資改造的效率，確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的順利完工。

（四）創(chuàng)新規(guī)劃方式，打造和諧宜居空間

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的規(guī)劃方式，應(yīng)該體現(xiàn)“和諧宜居”的設(shè)計(jì)理念，打造適合人們生活的良好環(huán)境。在規(guī)劃中，政府首先要避免“貪大”的規(guī)劃方式，使設(shè)計(jì)從偏物質(zhì)規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠鐣?huì)規(guī)劃。同時(shí)還要避免“脫節(jié)”的規(guī)劃方式，在設(shè)計(jì)中尋找環(huán)境、就業(yè)和交際的平衡，讓重新改造的住宅區(qū)更加便于人們的生活。此外，政府在規(guī)劃時(shí)還要注意盡量保護(hù)城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌。對(duì)于一些歷史文化區(qū)，盡量以修繕整治為主，避免破壞它原有的文化氛圍，而對(duì)于一些有意向外遷的居民，政府應(yīng)該要采取適當(dāng)疏解的方法，積極幫助該區(qū)域后期業(yè)態(tài)的引入，實(shí)現(xiàn)居民生活與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)相平衡。

三、棚戶區(qū)改造對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響

（一）拉動(dòng)投資

棚戶區(qū)的改造工作可以給當(dāng)?shù)貛?lái)巨大的發(fā)展契機(jī)，拉動(dòng)投資的增長(zhǎng)。例如，遼寧省在四年內(nèi)完成了10000平方米的連片棚戶區(qū)的改造，其改造面積超過(guò)2910萬(wàn)平方米，新建了4400萬(wàn)平方米的新住房，按照新建成住房2000元/平方米的價(jià)格估算，遼寧省至少可以拉動(dòng)3000億元的投資，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，拉動(dòng)投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的提高。

（二）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

棚戶區(qū)的改造還可以加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。棚戶區(qū)的土地利用率低，只有通過(guò)改造才能提高土地的使用價(jià)值，為城市提供更大的發(fā)展空間。此外，棚戶區(qū)的改造還可以完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市的整體環(huán)境。城中村普遍存在來(lái)往人員復(fù)雜、公共環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、違章建筑多的現(xiàn)象，而改造棚戶區(qū)可以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，統(tǒng)一城市面貌，為城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。

四、結(jié)語(yǔ)

棚戶區(qū)改造工程是一項(xiàng)利民的政策，政府通過(guò)對(duì)棚戶區(qū)的改造，將存量土地盤活，使土地的使用價(jià)值得到充分利用。并且在改造過(guò)程中，棚戶區(qū)的用地結(jié)構(gòu)功能和服務(wù)功能都得到了優(yōu)化，不僅為居住在棚戶區(qū)的家庭提供了良好的社會(huì)保障服務(wù)，也有利于當(dāng)?shù)赝顿Y的增長(zhǎng)及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快。

（作者單位為山東省海陽(yáng)市發(fā)展和改革局）

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