國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題的研究

【摘要】逆境中的政策制定理論是德洛爾在其著作《逆境中的政策制定》一書中提出來的。德洛爾認(rèn)為，逆境是政策制定中面對(duì)的各種形式的困難，是政策制定的一個(gè)普遍的條件。從根本上看，德洛爾認(rèn)為，只有極大改變政策制定系統(tǒng)乃至整個(gè)統(tǒng)治系統(tǒng)的主要特征，才能真正提高政策制定質(zhì)量，有效地應(yīng)對(duì)逆境。

【關(guān)鍵詞】逆境； 養(yǎng)老保險(xiǎn)； 政策制定

一、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定現(xiàn)狀分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的社會(huì)問題和社會(huì)關(guān)系的一項(xiàng)公共政策。我國先后制定和頒布了一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，初步建立了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。所謂的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是“由公共政府部門參與養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的一種養(yǎng)老制度，也被稱為國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，是由國家依據(jù)法律、法規(guī)的要求，為保障勞動(dòng)者在達(dá)到法定退休年齡、喪失勞動(dòng)能力、退出勞動(dòng)崗位后的基本生活需要而建立，依國家強(qiáng)制力推行實(shí)施的制度。我國現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度始建于20世紀(jì)50年代，成型于1978年，其對(duì)保障離退休人員的基本生活、促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，由于它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“鐵飯碗”制度的產(chǎn)物，很難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。因而如何推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是擺在我們面前的一道難題。

1、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定過程不科學(xué)

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定主體太過多元化

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定主體是指直接參與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的機(jī)構(gòu)或組織。在我國，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定主體是各級(jí)政府及其所屬的社會(huì)保障行政部門。我國機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)由人事部門管理，由于各統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是由同級(jí)政府制定的，在同一統(tǒng)籌地區(qū)范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是統(tǒng)一的。而在不同的統(tǒng)籌地區(qū)，由于政策制定主體不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策呈現(xiàn)出地區(qū)差。不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。

（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定過程太過封閉化

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定過程呈現(xiàn)封閉化的特征，突出表現(xiàn)在政府及其組成部門在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)政策過程中，抑制了機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工對(duì)政策需求的表達(dá)，同時(shí)又過多地給予政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策需求表達(dá)的機(jī)會(huì)。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定過程完全是政府主導(dǎo)的過程，政府不支持的政策提不上議程。這種政策制定過程，機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工很難把自己的訴求反映到政策中去，只能被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的政策安排。在員工正常參與政策制定渠道被阻止的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策產(chǎn)生不合理的結(jié)果就是必然的，或者說對(duì)員工的利益造成一定損失也是必然的。

2、我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策決策體制的缺陷

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)政策內(nèi)容隨意化

我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始于上個(gè)世紀(jì)80年代，經(jīng)過30年的改革，在全國范圍內(nèi)確立了統(tǒng)賬結(jié)合的基本原則和統(tǒng)一化道路。然而在改革的過程中，作為決策層的中央政府將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具體細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)責(zé)任推給地方政府，地方政府在實(shí)施過程中根據(jù)本地區(qū)的具體情況修改與完善，自行制定符合本地區(qū)實(shí)際利益的改革方案。不同的實(shí)施辦法操作方法也不同，形成五花八門、良莠不齊的方案并存的局面，造成方案之間的重復(fù)和銜接困難。此外，我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)長期以來處于一種打補(bǔ)丁的狀態(tài)，即哪里出了問題就出臺(tái)一個(gè)政策來修正，使得我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策碎片化、隨意化。

（2）決策者缺乏對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的整體認(rèn)識(shí)

中央決策者長期以來將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制定等同于其他公共政策的制定，中央決策者制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體框架，由省級(jí)政府自行擬定具體條款，而省級(jí)政府效仿中央將更具體的制度設(shè)計(jì)交給地市級(jí)政府，地市級(jí)政府在根據(jù)本地情況增加具體措施后再次將一些細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)交給縣市級(jí)政府。同時(shí)中央在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定方面的過度放權(quán)行為，使中央權(quán)威的相對(duì)弱化，不但給地方更多與中央討價(jià)還價(jià)的余地，也增大了政策的執(zhí)行的難度，促使養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化更進(jìn)一步。

3、缺乏明確、統(tǒng)一的政策法規(guī)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)自試運(yùn)行以來，國家只是籠統(tǒng)地要求先試點(diǎn)再推開，各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行本級(jí)地方政府出臺(tái)的有關(guān)政策辦法，導(dǎo)致各地政策上的多樣性和不配套性，方案上的隨意性和不規(guī)范性。如有的實(shí)行全員統(tǒng)籌，而有的實(shí)行部分統(tǒng)籌。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革無論力度和強(qiáng)度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二、對(duì)我國機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的啟示

1、理性認(rèn)識(shí)和看待養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定所面對(duì)的逆境。

任何政策在制定的時(shí)候都會(huì)遇到逆境，有的是政策本身引起的，有的是政策環(huán)境引起的，有的可以避免有的則無法避免。但是，無論在政策制定過程中遇到什么逆境，都必須正確的看待它，理性的認(rèn)識(shí)它。作為與國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工福利息息相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，它所面對(duì)的逆境是十分復(fù)雜的。從最初養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題的提出，到政策問題的確認(rèn)、政策議程的建立，再到政策的制定、評(píng)估等諸多環(huán)節(jié)，無一不面臨眾多逆境。因此，在這樣的政策背景下，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的主體必須要理性的認(rèn)識(shí)逆境，并科學(xué)地看待它。此外，還應(yīng)加大宣傳力度，使國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的員工也能夠正確的認(rèn)識(shí)它。

2、加強(qiáng)中央決策層在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定中的權(quán)威

作為逆境中政策制定的重要原則，“能動(dòng)的強(qiáng)制干預(yù)原則”即表明要應(yīng)對(duì)逆境，必須積聚有效的資源，從而為應(yīng)對(duì)逆境提供良好的條件。同時(shí)，這一舉措是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定主體過多的回應(yīng)。我國長期以來實(shí)行“層層政府、上仿下效、逐級(jí)細(xì)化、打補(bǔ)丁”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定方式，使整個(gè)制度框架便最終由三個(gè)甚至四個(gè)層級(jí)政府文件構(gòu)筑起來，中央權(quán)威的弱化，政策制定部門多級(jí)且分散，直接導(dǎo)致政策目標(biāo)的分散和操作手段的不同，引起制度內(nèi)容的碎片化。加強(qiáng)中央的權(quán)威，就是要轉(zhuǎn)變中央決策層對(duì)制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的認(rèn)知，認(rèn)識(shí)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定并不等同于一般公共政策制定；認(rèn)識(shí)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場、促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)具有不可替代的關(guān)鍵性作用，是涉及全國基本民生的關(guān)鍵項(xiàng)目，必須要將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策制定權(quán)和立法權(quán)掌握在自己手中，在全國范圍內(nèi)最大限度的建立統(tǒng)一的國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3、優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定過程

德洛爾認(rèn)為，在面對(duì)政策制定的逆境時(shí)，可以通過“建立獨(dú)立的國情與政策考察機(jī)構(gòu)”來改進(jìn)政策制定。因此，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行負(fù)責(zé)，尤其要注意廣泛吸收公眾的意見，使政策從封閉情境走向開放情境。封閉情境下出臺(tái)的政策，大多是低效率甚至失靈的政策。優(yōu)化政策制定過程，實(shí)現(xiàn)由封閉研究到開放制定的轉(zhuǎn)變是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定水平與運(yùn)行效率，保證公平以及降低改革成本與風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是一項(xiàng)涉及到廣大民眾切身利益的公共政策，其制定過程應(yīng)該充分吸收各方代表研究參與。從理論上說，凡是受到政策影響的對(duì)象都應(yīng)有權(quán)對(duì)政策的制定發(fā)表意見，從可操作上說，必須選擇能夠代表大多數(shù)人利益的代表參與其中，從而讓政策能最大限度地代表其利益，使我國養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定實(shí)現(xiàn)從“一家之言”的封閉化制定過程走向“民眾參與”的開放過程。用民主化的辦法提出養(yǎng)老保險(xiǎn)政策問題，用民主化的辦法獲得政策建議。只有這樣，才能有效地提高政策制定過程的透明度，保證政策過程始終處在一種可控、可調(diào)的良性循環(huán)之中。

4、適當(dāng)鼓勵(lì)基層政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定活動(dòng)

適當(dāng)鼓勵(lì)基層政府制定本地方的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是改善我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系不完善的重要途徑。德洛爾認(rèn)為，對(duì)“基層活動(dòng)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并給予自主發(fā)展的余地”，因此，基層政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策活動(dòng)是必須要得到重視的，這樣也能同時(shí)將公眾納入政策制定的工作之中。針對(duì)我國各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的特殊性，必須有效利用并整合各地區(qū)現(xiàn)有的政策管理體系，但同時(shí)，又必須在中央政府和地方政府之間以及各地方政府之間建立獨(dú)立而又協(xié)同合作的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定體系，避免“各自為政”。

任何政策在制定的時(shí)候都會(huì)遇到廣泛的逆境，只有真正認(rèn)識(shí)逆境、把握逆境，并掌握好逆境中政策制定的原則，才能更加有效的面對(duì)政策逆境，使政策資源能夠得到最為充分的利用。

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作者簡介

李佳維（1991—），男，漢族，湖北宜昌人，管理學(xué)碩士，單位：云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院行政管理學(xué)專業(yè)，研究方向：政治學(xué)理論、公共政策，指導(dǎo)老師：吳惠敏教授。