當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的成因及解決對策

趙東輝 伍春嬌

【摘要】當(dāng)前，我國農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的問題日益增多，本文指出了農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的主要四種類型，分析了農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的成因，提出了處理土地權(quán)屬糾紛的對策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛；成因；解決對策

土地既是重要的生產(chǎn)資料，也是重要的資產(chǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地問題也日益突出，農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛眾多，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全和社會(huì)穩(wěn)定。土地權(quán)屬糾紛處理是國土資源部門在維護(hù)社會(huì)安定，保障生產(chǎn)發(fā)展，強(qiáng)化土地權(quán)屬管理，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的一項(xiàng)重要工作。

一、農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的類型及原因

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革前放棄耕作引發(fā)的糾紛

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的土地流轉(zhuǎn)較為頻繁，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重而導(dǎo)致的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。而這一時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范為以后的糾紛發(fā)生留下了隱患。

（二）因房屋買賣而導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的糾紛。

20世紀(jì)80年代中后期，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市去尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，造成越來越多的農(nóng)村房屋閑置，其中一些農(nóng)民以出賣的方式私下轉(zhuǎn)讓自己的房屋，賣房子的前提往往是土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，由于近年土地價(jià)值的逐年上升，房屋成交的價(jià)格也逐年攀升，面對新的市場行情，當(dāng)初出賣房屋的農(nóng)民開始后悔，并萌生要回自己土地的念頭，從而與買主之間發(fā)生糾紛。

（三）農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地權(quán)屬糾紛

在20世紀(jì)80年代左右，為了增加農(nóng)民收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推動(dòng)各種鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)的建設(shè)，比如興建各種林場、苗圃、魚塘等，由于興辦企業(yè)需要占地，村集體就必須從農(nóng)民手中收回部分耕種土地，那么農(nóng)民就不再承擔(dān)該地所分?jǐn)偟亩愘M(fèi)任務(wù)，這在一定程度上也減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但在國家惠農(nóng)政策實(shí)施以后，當(dāng)初的農(nóng)民開始想要回自己被村集體收回的土地，當(dāng)村集體無法將已經(jīng)承包出去的土地歸還給農(nóng)民，農(nóng)民與村集體之間的土地糾紛就在所難免。鐵嶺縣蔡牛鎮(zhèn)大青村將原來村民放棄的1000多畝低洼低產(chǎn)耕種土地集體投資開挖魚塘，村集體增加了收入，村民要求村集體無償歸還，引發(fā)糾紛，最后經(jīng)鎮(zhèn)政府、縣國土資源局協(xié)調(diào)將土地收益60%返還村民。

（四）村民小組經(jīng)濟(jì)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地權(quán)屬糾紛

一直以來，土地的調(diào)整、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收以及農(nóng)田水利的管理都是以農(nóng)民小組為單位進(jìn)行。因而，在農(nóng)民認(rèn)識(shí)中，村民小組、生產(chǎn)隊(duì)是土地集體所有的象征。但在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，村民小組已經(jīng)失去了組織的基本架構(gòu)。在實(shí)際的村級(jí)組織管理中，村委會(huì)的強(qiáng)勢地位凸顯，成為村莊土地的實(shí)際管理者。一旦涉及到巨大利益的分配問題，土地所有權(quán)的爭議以及由此導(dǎo)致的沖突就會(huì)涌現(xiàn)出來。

二、處理當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛的對策

（一）改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。目前國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的依據(jù)是農(nóng)用地，有地的農(nóng)民有補(bǔ)貼，沒地的農(nóng)民沒補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式與國家補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的初衷并不相符，也激發(fā)了由農(nóng)村土地產(chǎn)生的矛盾。因此，可以將對于農(nóng)用地的補(bǔ)貼改為對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的補(bǔ)貼。

（二）合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。目前，我國土地流轉(zhuǎn)有以下特征：一是土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等；二是流轉(zhuǎn)期限各不相同，從1年到30年甚至50年不等；三是租金確定各異，有的是定額租金，有的是以每畝地多少稻谷、小麥、玉米來計(jì)算；四是流轉(zhuǎn)范圍和對象不同。如此多樣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，如果沒有合法的手續(xù)，當(dāng)預(yù)期收益發(fā)生變化時(shí)，矛盾的產(chǎn)生在所難免。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前土地租金的確定，與當(dāng)時(shí)土地流轉(zhuǎn)供求狀況密切相關(guān)。因此，應(yīng)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方在租金的確定上綜合考慮各方因素，既要顧及當(dāng)前利益，也要有長遠(yuǎn)眼光。此外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，要依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，盡可能考慮將會(huì)出現(xiàn)的變化，給雙方穩(wěn)定的心理預(yù)期，避免土地流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。

（三）盡量協(xié)商，妥善化解，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在爭議發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人在平等和自愿的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)行磋商，就爭議的問題達(dá)成一致，自行解決糾紛。必要時(shí)尋求當(dāng)?shù)氐赂咄卣叩膸椭?，盡量當(dāng)事人自己協(xié)調(diào)化解矛盾。 協(xié)商方式不僅便于直接、及時(shí)溝通，快速解決問題，而且有利于節(jié)約政府的行政管理成本、司法審判成本和社會(huì)資源。注意在協(xié)商達(dá)成一致意見后，應(yīng)該持協(xié)議書到國土資源部門辦理土地登記，確認(rèn)土地權(quán)屬，以防一方反悔引起更大的糾紛。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，鼓勵(lì)當(dāng)事人主動(dòng)提出處理申請。處理土地權(quán)屬爭議是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、 涉及面廣、 難度大的工作。處理得好，可以切實(shí)解決很多社會(huì)矛盾，對穩(wěn)定社會(huì)秩序起到積極的作用，但若處理不好，有可能雙方都對處理結(jié)果不滿意，反而人為地增加了矛盾的復(fù)雜性。在處理土地權(quán)屬爭議時(shí)，如果信訪部門和司法部門已先期介入，而且提出了一些解決問題的意見，這些意見就很容易成為爭議一方主張的依據(jù)，糾紛處理工作便會(huì)難上加難。

（五）成立機(jī)構(gòu)，健全隊(duì)伍，完善調(diào)處工作機(jī)制。建立專門的土地權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，設(shè)立專人專項(xiàng)負(fù)責(zé)。建立調(diào)處工作激勵(lì)機(jī)制、專人負(fù)責(zé)制度、定期會(huì)商制度、限時(shí)辦結(jié)制度和責(zé)任追究制度。不定期舉辦糾紛調(diào)處業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對調(diào)處人員進(jìn)行爭議調(diào)處政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，研讀案例，交流經(jīng)驗(yàn)，提高整個(gè)調(diào)處隊(duì)伍的綜合水平。探索建立土地權(quán)屬爭議調(diào)處師制度，提高土地權(quán)屬爭議調(diào)處規(guī)范化水平。與人事部門一起，研究設(shè)立土地權(quán)屬爭議調(diào)處師職稱，組織資格考試，編制教材，培訓(xùn)土地權(quán)屬爭議調(diào)處人員，規(guī)范調(diào)處工作行為。

當(dāng)前，無論是農(nóng)民之間，還是農(nóng)民與集體之間以及集體之間的土地爭議，土地糾紛的實(shí)質(zhì)在某種程度上仍然是土地作為資源所導(dǎo)致的利益之爭。國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，土地的開發(fā)等因素導(dǎo)致土地價(jià)值的升值，為了得到土地的收益，當(dāng)事方或者追溯過去用來發(fā)現(xiàn)當(dāng)初對方行為的漏洞，或者利用法律的模糊而援引對自己有利的條款。土地糾紛與其說是由于一個(gè)過錯(cuò)明顯的當(dāng)事方所導(dǎo)致，不如說是一場利益的爭取和博弈過程。因此，在一定意義上，土地糾紛的化解既需要法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，更需要一種協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，最終使得土地糾紛在合法又合理的范圍內(nèi)得以解決。

參考文獻(xiàn)

[1]王民忠.新辦法調(diào)處權(quán)屬爭議[J]中國土地，2003，（2）：20-20

[2]《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》國土資源部令第17號(hào)