財稅改革首次明確實行減稅

當減稅成為主題，擴大赤字、明晰中央和地方事權和支出責任、全面推開“營改增”，2016年的財稅改革已經(jīng)啟幕。

從“保持宏觀稅負基本穩(wěn)定的前提下的結(jié)構性減稅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩嵭袦p稅政策”，在2015年底結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議上，我國首次明確提出實行減稅政策。減稅，將會成為2016年深化財稅改革的主題。

3%赤字率紅線可考慮突破

地方債券的發(fā)行和置換，如果說剛剛過去的2015年國家財政政策中有哪一舉動給人們的印象最為深刻，應當莫過于此。

在2015年以前的《預算法》是禁止地方政府預算列赤字的，也就是禁止地方政府自行舉借債務。

而2015年實施的新《預算法》中，對地方政府的舉債行為作出新的部署：允許省級政府在特定條件下公開發(fā)行債券，但條件是必須封鎖其他渠道的舉債行為。

地方政府開始經(jīng)過專業(yè)機構進行信用評級，公開在市場發(fā)行債券，由市場投資者進行購買。據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)顯示，2015年地方政府發(fā)行了一般債券5000億元和專項債券1000億元，總共6000億元。隨之，從2015年3月起，地方債券置換也分次進行。全年共置換3.2萬億元。自此，地方政府的舉債行為得以進一步約束和規(guī)范。

當下中國經(jīng)濟形勢緊張，實施擴張赤字率的財政政策成為2016年的必然之舉。2015年赤字率為2.3%，相較于3%的赤字率紅線仍有較大空間。在中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來，甚至可以考慮突破3%。

“擴大赤字，以舉債來彌補由于減稅而帶來的收入缺口，是2016年推進財稅改革的必然選擇?！敝袊嗣翊髮W財政金融學院教授趙錫軍接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時說。但他也承認，此舉可能將加大地方債風險。

盡管預算法修正案已于2014年8月31日通過，但新的實施條例迄今仍未出臺，這無疑反映了預算改革之難。

“預算改革需權衡的利益之爭會令改革更復雜，改革戰(zhàn)略的選擇應注意借助財政透明度的加強來推進改革?！睏钪居轮赋鲱A算編制的科學性已經(jīng)被反復強調(diào)，但預算編制的基礎——公共部門財務管理制度被忽略了。

加快預算執(zhí)行進度，盤活財政存量資金，都與財務管理制度息息相關。如果財務管理制度不夠嚴謹規(guī)范，甚至可能出現(xiàn)盤活后的財政資金需要再度盤活的重復工作。因此，楊志勇認為，預算改革應當從制度上“治本”。

多位專家及業(yè)內(nèi)人士紛紛向《中國經(jīng)濟信息》記者表示，2016年市場期待一個更加公開透明的預算環(huán)境。北京大學法學院教授劉劍文認為，預算就是要規(guī)范政府的收支行為，比如地方債問題、財政轉(zhuǎn)移支付資金問題。

“預算的公開程度仍然有待進一步提高，預算的人大監(jiān)督力度有待進一步加強，預算的社會輿論監(jiān)督還需要更加適宜的環(huán)境?！睏钪居抡f。

目前，財政部已經(jīng)發(fā)布了《財政總預算會計制度》和《政府會計準則——基本準則》，其中明確要求，總會計核算目標既要準確反映預算執(zhí)行情況，也要全面反映資產(chǎn)負債等財務狀況。

而預算公開、債務預算、盤活存量資金、資金統(tǒng)籌整合等一系列改革文件也將陸續(xù)出臺，規(guī)范完整、公開透明的現(xiàn)代預算制度體系初步形成。

中央政府事權與支出責任比重將提高

“事權劃分缺乏法律規(guī)范，諸多事權劃分不清晰，部分事權劃分不合理，一些事權執(zhí)行不規(guī)范，中央事權明顯不足等?！?財政部部長樓繼偉羅列了中央和地方事權支出目前存在的一些問題。

從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。業(yè)內(nèi)普遍將此視為，中央和地方的稅收收入劃分工作正式拉開帷幕。這同時也意味著中央與地方事權和支出責任劃分改革將成為2016年財稅改革的重點。

分稅制財政管理體制的基本框架在1994年確定后，如今需要得到堅持和進一步改進。尤其中國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差異大。中央和地方的積極性都應得到充分發(fā)揮。推動各級政府事權及支出責任與財力、財權匹配適應改革就是關鍵之一。

楊志勇對于理順中央和地方的事權支出提出了改革新思維：“各級政府做什么，有哪些事權，應該更多地從公共產(chǎn)品和公共服務的有效提供著手。只要哪級政府能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務，就應該將相應的職責配置給哪一級政府?！?。

結(jié)合十八屆四中全會的討論，國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長郭春麗預計2016年中央政府事權與支出責任比重將逐步提高，上移基本公共服務支出責任重心。

趙錫軍則提醒，為避免中央政府負擔過重，在中央和地方政府的明確分工任務中，還需要處理好政府、市場與社會的關系。目前，中國政府的職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府還承擔著一些本該由市場和社會來承擔的職責。

而在理順中央和地方政府的稅收收入方面，樓繼偉強調(diào)遵循公平、便利、效率等原則。考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些。

將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

“營改增”將帶來九千億元減稅效應

減稅是面對當下經(jīng)濟疲軟的共識，但2016年的實際實施中，減稅力度到底多大，還無從巨細?！盃I改增”改革并未在2015年如期完成，房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)與生活服務業(yè)四個領域尚未納入，已經(jīng)延遲了中央財稅改革的時間推進表。但決策層的態(tài)度變化微妙，從“力爭完成”，變?yōu)椤斑m時推出”。

目前17%的增值稅仍有些偏高。2016年全面推開“營改增”，可能會帶來九千億元的減稅效應，與營改增期間GDP比值約為0.4%。

楊志勇分析了尚待“營改增”攻堅的行業(yè)難點：“房地產(chǎn)企業(yè)稅收由于行業(yè)特點，改征增值稅之后，進項稅額抵扣時可能不容易取得發(fā)票，可能影響試點的進行。金融業(yè)則涉及方案選擇問題。金融業(yè)務免稅與否以及如何征稅都有不小爭議?！?/p>

業(yè)內(nèi)普遍擔心的是“營改增”后地方財政處于更為被動的地位。郭春麗表示，應按照減少共享稅種、規(guī)范稅種劃分的思路深化分稅制改革。

“將增值稅作為中央與地方特殊共享稅，將歸中央財政的增值稅的75%全部用于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，同時聯(lián)動推進企業(yè)所得稅劃歸中央稅改革，將地方財政所屬企業(yè)所得稅的 40% 上交中央。”郭春麗認為，這樣既可以解決增值稅和企業(yè)所得稅作為共享稅對地方的不當激勵問題，也能為中央對地方轉(zhuǎn)移支付提供穩(wěn)定、可預期的資金來源。

中金公司首席經(jīng)濟學家梁紅接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時指出，全面完成營改增，除了進一步減稅外，還有一個更長遠的意義：促進產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化分工。改革完成后，增值稅仍有改善空間。