天然氣管網(wǎng)獨(dú)立仍待時(shí)日

分拆天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)，組建獨(dú)立的國家管網(wǎng)公司仍需配套政策出臺。

2016年10月12日，國家發(fā)改委印發(fā)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，旨在剝離三大石油公司下轄的天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)后，實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入。2015年9月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》就指出，對自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場化。

但上述《辦法》要落實(shí)到位仍需國有石油公司的通力配合，而石油公司分拆天然氣管網(wǎng)資產(chǎn)，組建獨(dú)立的國家管網(wǎng)公司仍需相關(guān)配套政策出臺，完善政府監(jiān)管。

分拆難題待解

中國天然氣產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展。中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院日前發(fā)布的《2050年世界與中國能源展望》中預(yù)測，按現(xiàn)政策假設(shè)，中國天然氣消費(fèi)2030年將增長到5100億立方米。2015年，中國天然氣消費(fèi)量為1932億立方米。

天然氣的發(fā)展高度依賴基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是構(gòu)成主干網(wǎng)的長輸管道，它是連接上游氣源與區(qū)域市場（城市燃?xì)夤芫W(wǎng)）的核心。2015年，中國新增天然氣管道約6000公里，全國天然氣管道總長度超過7.2萬公里，形成了以西氣東輸系統(tǒng)、陜京系統(tǒng)、川氣東送、西南管道系統(tǒng)為骨架的管網(wǎng)系統(tǒng)，干線管網(wǎng)總輸氣能力約為2800億立方米/年。

上述天然氣管網(wǎng)由三大石油公司各自獨(dú)立運(yùn)營，互不連通，且不向第三方開放，因此尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國性管網(wǎng)系統(tǒng)。

行之有效的第三方準(zhǔn)入政策和監(jiān)管框架是管道改革的核心，而剝離管網(wǎng)、管道獨(dú)立是真正實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入的前提。因?yàn)槿绻芫W(wǎng)仍由三大石油公司掌控，則向有競爭力的第三方氣源開放，必然會沖擊三大公司天然氣的銷售。

由于三大石油公司商業(yè)模式大都不夠完整和規(guī)范——大都未與下游購氣方同步簽訂照付不議銷售合同，從而無法鎖定用戶的穩(wěn)定用氣量，因此在向第三方開放的大勢下就很被動，第三方氣源的進(jìn)入會增加自產(chǎn)氣的銷售難度?！澳愕墓艿垒斔土渴且欢ǖ?，自己的氣都賣不完，然后還要讓更便宜的第三方進(jìn)來，是你的話你會愿意嗎？”中海油一位長期從事天然氣貿(mào)易的人士說。

對廣大民營企業(yè)和社會資本而言，可觀的利潤使投資建設(shè)天然氣管網(wǎng)具有吸引力。但專家指出，非油氣行業(yè)的企業(yè)想要涉足這一領(lǐng)域并不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵谑袌鲋?，它們難以掌控最關(guān)鍵的上游油氣資源和下游LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施，從而毫無議價(jià)能力。

據(jù)分析，改革推進(jìn)緩慢的原因在于一直以來對管網(wǎng)系統(tǒng)屬性的認(rèn)識。2015年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》已明確提出，到2017年全面放開競爭環(huán)節(jié)價(jià)格，政府僅監(jiān)管管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格。因此“網(wǎng)運(yùn)分離”，即：放開天然氣輸配管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施，放開競爭性業(yè)務(wù)和競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格、輸配氣價(jià)格由政府定價(jià)的改革，仍未完全落地。

管輸屬性之辯

“網(wǎng)運(yùn)分離”改革的艱難并非油氣行業(yè)獨(dú)有。電力與油氣行業(yè)一樣面對傳輸網(wǎng)絡(luò)的問題。在2002年即由國務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》，計(jì)劃通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。但歷經(jīng)十三載，直到近年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》出臺，才將電網(wǎng)明確定位為“電力高速通道”。

早在2013年底，中共十八屆三中全會決議中即提出：“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化?！币约啊巴七M(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督?！?/p>

已在2015年底上報(bào)國務(wù)院的《石油天然氣體制改革總體方案》也旨在放開競爭環(huán)節(jié)，培育和引入多元化的市場主體，實(shí)現(xiàn)上游適度集中、中游強(qiáng)化監(jiān)管、下游充分競爭。

國家發(fā)展和改革委員會價(jià)格司、價(jià)檢司聯(lián)合課題組也曾提出，規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以增進(jìn)社會福利。我國作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家，石油行業(yè)改革必然會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及收入水平的限制。網(wǎng)運(yùn)分離后，可組建單一國家管網(wǎng)公司，有利于油氣行業(yè)的發(fā)展與對外合作。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)

歐美天然氣管網(wǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說明了有力的政府監(jiān)管的重要性。

國家發(fā)改委能源研究所研究顯示，歐洲天然氣管道改革，共經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先鼓勵管道開放，政府并不強(qiáng)制規(guī)定管道提供非歧視服務(wù)，而是對提供準(zhǔn)入的石油企業(yè)給予一定獎勵。目的在于測試可行性及發(fā)現(xiàn)潛在問題。

進(jìn)入第二階段，政府則開始強(qiáng)制實(shí)施，完全解除天然氣銷售與管道運(yùn)輸?shù)慕壎P(guān)系。第三階段，推進(jìn)管道運(yùn)輸服務(wù)獨(dú)立。將天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。

相對于美國模式，歐洲模式對于中國天然氣發(fā)展有更多借鑒意義，因?yàn)闅W洲天然氣同樣以進(jìn)口為主。而歐洲也包括法國式的形式及英國式的形式。特別是英國天然氣管網(wǎng)政策的制定經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

英國天然氣管網(wǎng)制度的實(shí)施，對英國天然氣市場發(fā)展成為完全競爭的市場起到了積極的作用。

英國依靠許可證制度來確保天然氣輸送與供應(yīng)領(lǐng)域的競爭。目前英國頒發(fā)的許可證書共有四種：天然氣公共運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可證、天然氣供應(yīng)商供氣許可證、天然氣托運(yùn)商管網(wǎng)使用許可證和洲際輸送許可證。

在輸送領(lǐng)域，英國先實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，再推行準(zhǔn)入。目前，英國所有的供應(yīng)商都有權(quán)平等使用由英國國家電網(wǎng)公司運(yùn)營的天然氣高壓主干網(wǎng)和地方配送公司運(yùn)營的低壓配氣網(wǎng)。

1972年成立的英國天然氣公司（BG）享有獨(dú)家建設(shè)經(jīng)營全國天然氣主干網(wǎng)和配售網(wǎng)的特權(quán)。政府以低稅收和財(cái)政補(bǔ)貼的方式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但1982年英國頒布《石油天然氣法》后，改變觀念，取消了BG采購和供應(yīng)的特權(quán)，實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)的獨(dú)立。

英國在上世紀(jì)80年代已形成天然氣上游領(lǐng)域的競爭局面。這樣更有利于獨(dú)立的管網(wǎng)獲得氣源。

同時(shí)，英國通過“許可證制度”建立無歧視準(zhǔn)入機(jī)制來平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而吸引資本對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。有力的政府監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入的重要保障。從鼓勵到強(qiáng)制，美歐均經(jīng)歷了十年以上的時(shí)間，從而逐漸完善政府監(jiān)管。