中國(guó)城管權(quán)力清單制的建立與推行思考

摘 要：近來，城市綜合管理執(zhí)法者（城管）與管理相對(duì)人之間的矛盾沖突不斷增多，二者之間的利益博弈愈演愈烈，城管也背負(fù)了越來越多的污名。歸根結(jié)底是因?yàn)槌枪?、管理相?duì)人不清楚城管的權(quán)力究竟有多少、是什么，從而形成權(quán)力濫用、粗魯?shù)种频痊F(xiàn)象。本文從權(quán)力規(guī)范的角度，思考權(quán)力清單制對(duì)于城管權(quán)力的約束公開、行政執(zhí)法等的功能意義，將權(quán)力清單制運(yùn)用于實(shí)現(xiàn)中國(guó)城管的“去污名化”中。

關(guān)鍵詞：中國(guó)城管；權(quán)力清單制；去“污名化”

DOI：10.19354/j.cnki.42-1616/f.2016.17.149

一、中國(guó)城管及其“污名化”

城市管理（文中簡(jiǎn)稱“城管”）是指狹義的城市管理，是以城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源、公共服務(wù)等為主要管理對(duì)象，以發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體效益為目的進(jìn)行綜合管理的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員，即上文提到的“小城管”。因?yàn)樵趫?zhí)法依據(jù)方面，城管的執(zhí)法依據(jù)主要來自衛(wèi)生、環(huán)保、園林、工商、規(guī)劃、交管等相關(guān)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，這種交叉法律的明確性和制約性都沒有專項(xiàng)法律的強(qiáng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法依據(jù)不明確、執(zhí)法權(quán)限模糊；在執(zhí)法主體方面，根據(jù)《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》的有關(guān)規(guī)定，從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，才具備行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格。但是，我國(guó)大部分城市的城管機(jī)構(gòu)并未依照上述法定程序申報(bào)批準(zhǔn)并取得執(zhí)法主體資格，致使其合法地位受到質(zhì)疑；在執(zhí)法職能方面，城管似乎“無所不管”，其職能與衛(wèi)生、環(huán)保、園林、工商、規(guī)劃、交管等部門均有交叉，且缺乏穩(wěn)定性。

二、中國(guó)城管權(quán)力清單制的建立及其推行

（一）權(quán)力清單制。權(quán)力清單制度在我國(guó)是一種新型的管理模式，將其運(yùn)用與中國(guó)城管的管理中，對(duì)于中國(guó)城管建立“民生品牌”具有不容忽視的作用。簡(jiǎn)單的說，權(quán)力清單制就是界定每個(gè)職能部門每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)力，即權(quán)力只能在某個(gè)部門崗位被明確賦予的職責(zé)和邊界之內(nèi)活動(dòng)，一旦有人越界便可依法問責(zé)。權(quán)力清單具有具有公共性、明晰性、公開性及合法性的特征，能夠規(guī)范管理主體的行政權(quán)力，限制其濫用妄為；能夠規(guī)范行政主體的行政行為，讓其合理合法。

現(xiàn)今的城管執(zhí)法難困難、不被理解，甚至在執(zhí)法過程中產(chǎn)生沖突的根本原因在于，存在不少城管濫用職權(quán)的情況，群眾不了解、不理解也就不相信城管執(zhí)法權(quán)力來源，自然而然就會(huì)產(chǎn)生沖突。所以在行使行政權(quán)力時(shí)，要防止權(quán)力專斷與濫用，就必須用權(quán)力制約權(quán)力，用權(quán)力清單規(guī)定、公示、約束權(quán)力，建立中國(guó)城管的權(quán)力清單制對(duì)于管理行政權(quán)力濫用現(xiàn)象具有重要意義。

（二）權(quán)力清單制的建立與推行。對(duì)于中國(guó)城管面臨的共性問題，中央政府應(yīng)當(dāng)在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，積極科學(xué)求證、民主決策，開展全國(guó)性調(diào)查，要明確城管權(quán)力邊界，通過“清權(quán)、確權(quán)、限權(quán)、控權(quán)”，制約權(quán)力的專斷與濫用，打破權(quán)力暗箱，追求公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值與管理效率之間的平衡。中央政府應(yīng)以清單的形式明確中國(guó)城管行政權(quán)力事項(xiàng)及相關(guān)要素，如辦事流程、相關(guān)的法律依據(jù)、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施等，能夠既以確定的文本形式讓行政權(quán)力結(jié)構(gòu)化，又能在公開中讓公眾清楚的識(shí)別；對(duì)于中國(guó)城管面臨的個(gè)性問題，地方政府應(yīng)該據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，調(diào)查城管執(zhí)法是否面臨著與中央政府所列的城管職責(zé)職權(quán)不一致，是否與其他省份存在不同，對(duì)于一些中央政府沒有特殊規(guī)定列出的城管職責(zé)權(quán)限，地方政府應(yīng)該本著盡量縮減、盡量有效的原則，切實(shí)調(diào)查本地的實(shí)際情況，列出針對(duì)這些本地區(qū)才有的特殊問題的權(quán)力職責(zé)，并進(jìn)行整理合并，刪除與中央政府頒布的中國(guó)城管的權(quán)力清單相交叉的權(quán)力，并上報(bào)上級(jí)政府審批。

推行中國(guó)城管的權(quán)力清單制，應(yīng)做到：（1）覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。中國(guó)城管的權(quán)力清單應(yīng)縱橫全覆蓋，有效杜絕權(quán)力盲區(qū)，規(guī)避權(quán)力暗箱操作的可能性。（2）制度規(guī)范、詳細(xì)具體。中國(guó)城管的權(quán)力清單制應(yīng)通過制度的嚴(yán)格性及規(guī)范性來清理、確定權(quán)力清單與公開流程，確保權(quán)力清單制定及管理標(biāo)準(zhǔn)的一致性。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)具體，涵蓋行政權(quán)力行使主體對(duì)外行使的影響相對(duì)人權(quán)利或義務(wù)的所有權(quán)力事項(xiàng)。（3）公開透明、共同監(jiān)督。中國(guó)城管的權(quán)力清單及權(quán)力運(yùn)行流程圖一旦編制完成，即應(yīng)采取各種方式使之公之于眾，主動(dòng)“曬”出政府的權(quán)力邊界，接受公眾監(jiān)督。另外，權(quán)力清單的公開環(huán)節(jié)也應(yīng)由政府以規(guī)范的制度形式加以固定下來，以增強(qiáng)權(quán)力清單制度的有效性，只有權(quán)力清單、責(zé)任清單與程序清單有效結(jié)合起來，權(quán)力清單制才能發(fā)揮制約權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制作用。

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