確立村委會行政訴訟被告資格的必要性

村委會作為村民自治的重要形式，對于基層民主的發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定有著十分積極的推進(jìn)作用，對社會主義新農(nóng)村的建設(shè)十同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。伴隨著公共行政的興起，村委會的地位日益重要，然而在行政訴訟中，對于村委會的被告資格卻始終處于一個爭議不斷且始終未解決的狀態(tài)，隨著新行政訴訟法的出臺，這個問題依然沒有得到解決，導(dǎo)致村民和村委會的矛盾無法通過行政訴訟途徑得到解決，村民的合法權(quán)益得不到切實的保障。

一、問題的引出

近年來，涉及村委會的案件接踵而來，有關(guān)村委會的行政訴訟被告資格的爭議成為媒體的焦點(diǎn)。2004年，我國歷史上破天荒的出現(xiàn)了一起村民狀告村委會的案件，此類案件從未在任何地方出現(xiàn)過，第一次發(fā)生在江西省南昌青云譜區(qū)施堯村。隨著城鎮(zhèn)化的腳步越來越快，征地建房在所難免，當(dāng)中當(dāng)然會牽扯到很多問題，尤其是補(bǔ)償方面。按理來說，如果大家得到的都一樣，村民肯定也就不會有抗議的聲音出現(xiàn)，然而事實卻是施堯村的村民得到的補(bǔ)償和別的村莊有很大的差距，施堯村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是三千五百元一畝，相對于其他領(lǐng)近的村莊的50000元每畝，這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簡直是天壤之別。如今老百姓的權(quán)利意識正不斷的加強(qiáng)，于是邁進(jìn)了一條漫長的維權(quán)之路。2003年，村民把村委會告上法院，但是卻被法院以被告不符合行政訴訟資格而當(dāng)場駁回。村民們并沒有因此放棄，仍然走在尋求維護(hù)自己權(quán)益的道路上。終于，2004年，法院開庭審理了這個案件，但是被告不是施堯村村委會，而是青云譜區(qū)人民政府和鄉(xiāng)人民政府。最后，法院以案情復(fù)雜為由改日宣判。庭審結(jié)束后，村民沒有立即離開法庭，而是低頭無奈。

案件時至今日仍然爭議不斷，由于村委會在行政訴訟中被告資格不明確，使得村民的權(quán)益得不到救濟(jì)。盡管我國行政訴訟法在去年迎來了一次大修改并已經(jīng)生效施行，但村委會的被告資格問題依然沒有得到解決。意味著村民的合法權(quán)益得不到保障，長期下去，必然影響人們對法律的信仰。所以肯定村民委員會在行政訴訟中的被告資格尤為迫切。

二、村民委員會的概述

（一）村民委員會簡述

1980年，村委會最初出現(xiàn)在我國廣西的少數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，村民為了維護(hù)農(nóng)村的社會治安，自發(fā)的組成了一種準(zhǔn)政權(quán)性質(zhì)的群眾自治組織，也就是村民委員會。《憲法》將村民委員會定性為“基層群眾性自治組織”，意味著村民自治從此擁有了法律依據(jù)，奠定了農(nóng)村基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)。1998年第九屆人大常委會修訂通過了《中華人民共共和國村民委員會組織法》進(jìn)一步完善了中國村民自治制度的各項規(guī)定，為中國村民自治制度的進(jìn)一步發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

（二）村民委員會的職能與性質(zhì)

1.村委會的職能

村委會是國家為了保障農(nóng)村村民實行自治而設(shè)立的，大多數(shù)職能在我國的法律和法規(guī)中都有規(guī)定，大概可以分為兩種：第一種是自治性的職能，第二種是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職能。自治性的職能如負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)和公共事業(yè)、維護(hù)社會治安、調(diào)解民間糾紛、開展文化活動、保護(hù)和改善環(huán)境、服務(wù)與協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動、管理和維護(hù)村里的集體財產(chǎn)等；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職能如推動和促進(jìn)義務(wù)教育、農(nóng)民履行納稅、計劃生育、服兵役等。

2.村委會的性質(zhì)

村委會是我國農(nóng)村的基層群眾性自治組織，具有以下幾個性質(zhì)：

（1）自治性。村委會是以自己的名義，在不受任何外界干預(yù)的前提下自行辦理在法律規(guī)定范圍內(nèi)的本村的所有公共事務(wù)；

（2）地域性。村委會的自治區(qū)域被限定在“行政村”，所謂行政村也就是設(shè)有村民委員會的區(qū)域。

（3）非政府性。法律明確規(guī)定村委會是基層群眾性自治組織，村委會不是政府機(jī)關(guān)，是獨(dú)立于政府的；

（4）群眾性。村民賦予了村委會自治權(quán)利，村委會管理的事務(wù)涉及群眾的方方面面群眾性是指村民的自治權(quán)是由本村所有村民共同行使的，村委會作出的決定必須是為了群眾的利益著想；

（5）基層性。所謂基層性是指以村為單位而設(shè)立的存在于基層政權(quán)之下，具有獨(dú)立的自然地域特征，是與村民關(guān)系最直接、最緊密的居住和生活單位。

三、確認(rèn)村民委員會行政訴訟被告資格的必要性

（一）我國對村委會行政主體地位的傳統(tǒng)地位及其缺陷

1.我國對村委會的傳統(tǒng)地位

在我國，行政主體是指享有行政職權(quán)，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)并做出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并且能夠自己對外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織 我國對行政主體的界定主要是指行政機(jī)關(guān)，但又不僅限于行政機(jī)關(guān)，還有法律法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的社會組織。

村委會是群眾性自治組織，我國目前尚無相關(guān)法律明確村委會在行政訴訟中的被告地位。即村委會只有在行使法律法規(guī)授權(quán)的行政事務(wù)時才具有行政訴訟中的被告資格，然而現(xiàn)實情況是村民委員會行使的管理事務(wù)大都是自治事務(wù)，只有少數(shù)的行為得到了法律法規(guī)的授權(quán)，這就意味著村民委員會管理的大多數(shù)的事項都被排除在行政訴訟范疇之外。

2.我國對村委會的傳統(tǒng)定位存在的缺陷

（1）村委會的消極不作為

行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。在現(xiàn)實生活中，經(jīng)常在結(jié)婚登記中不出具證明，還經(jīng)常出現(xiàn)村委會在申請用地中不予組織討論申報，這些都是不履行法律職責(zé)的不作為行為，但當(dāng)村民因其起訴村委會時，審判機(jī)關(guān)大多以村委會不是適格的行政訴訟被告從而不予立案，這樣一來，合法權(quán)益遭到侵犯的村民就無法及時維護(hù)自己的利益。

（2）村委會的積極作為

相比起由于村委會的不作為使村民的合法權(quán)益遭受侵犯，村委會更多的是以積極作為的方式與村民發(fā)生法律糾紛，如在不給與適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下村委會任意剝削村民基于自治團(tuán)體成員身份的可期待的利益、村委會在管理公共事務(wù)時行使罰款等相類似的處罰權(quán)、村委會仗著掌權(quán)而濫用財政權(quán)力，向村民進(jìn)行非法集資或亂攤派等。當(dāng)村民與村委會發(fā)生上述糾紛時，由于我國立法上尚未確認(rèn)村委會的的行政訴訟被告資格，導(dǎo)致村民無法及時維權(quán)。

（二）村委會行政訴訟被告地位不明確的危害

1.村民和村委會的權(quán)益受到侵犯后很難得到救濟(jì)

表面上農(nóng)村的自治權(quán)由村民共同行使，實際上卻是被各村的村干部掌握著，村干部的素質(zhì)良莠不齊，必將有會為了自身的利益著想濫用權(quán)力，在行使自治權(quán)的過程中侵犯村民的權(quán)利，且《村民委員會組織法》對村委會的法律監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定，尤其是在村委會侵犯村民的合法權(quán)利后如何獲得法律救濟(jì)更沒作任何規(guī)定。如果由法院對村委會的工作實施法律上的監(jiān)督，將村委會的行為納入法院司法審查的范圍，受到侵害的村民的合法權(quán)益將得到司法上的救濟(jì)，這對于有效保護(hù)村民的合法權(quán)益是相當(dāng)有幫助的。

2.使司法機(jī)關(guān)在工作運(yùn)行中受阻

在我國司法實踐中，現(xiàn)有的法律存在一些缺陷和不足，各個地方的司法機(jī)關(guān)在遇到村民與村委會之間產(chǎn)生的糾紛時對村委會的行政訴訟被告地位的定位各執(zhí)己見，這就使得審判機(jī)關(guān) 在遇到這類糾紛時無從下手，以至于正常的司法運(yùn)行陷入困境。

3.一定程度上阻礙了農(nóng)村社會的穩(wěn)定以及村民自治制度的進(jìn)程

村委會行政訴訟被告資格不明確給村民自治帶來的困境體現(xiàn)在村民委員會與村民關(guān)系之間，村委會在行使管理公共事務(wù)的權(quán)利時惡意侵犯村民的權(quán)益時，因其在我國不是具備行政訴訟被告資格，村民無法通過訴訟程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，民怨日益加深。這種情況若是任其無限制的發(fā)展下去，必將嚴(yán)重破壞農(nóng)村社會的正常秩序和阻礙村民自治的發(fā)展進(jìn)程。

四、確立村委會行政訴訟被告資格的依據(jù)

（一）司法實踐中類似案件的處理辦法

村委會是為了實現(xiàn)村民個人無法單獨(dú)從事的事業(yè)，是為了管理本村的公共事務(wù)，實現(xiàn)本村的公共利益而設(shè)立的。村委會被定位為基層群眾性自治組織，但在行使村委會的職權(quán)時，行使的是一種類似于行政權(quán)力的公共管理權(quán)力。

眾所周知的1997年田永起訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證和1999年劉燕文訴北京大學(xué)不授予博士學(xué)位案件，其實這兩個案件有很多相似之處，關(guān)鍵都在于北京科技大學(xué)和北京大學(xué)具不具有行政訴訟被告資格？行政主體是指依法享有并行使國家行政權(quán)力，履行行政職責(zé)并能獨(dú)立承擔(dān)由此行為產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。很顯然，高等學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)，但根據(jù)《教育法》第二十八條的規(guī)定可知高等學(xué)校頒發(fā)學(xué)位是經(jīng)由法律授權(quán)行使的公共管理權(quán)力，這顯然與村委會的性質(zhì)有異曲同工之妙，而法院的判決顯然說明了高等學(xué)校是具備行政訴訟被告資格的，我國目前上不承認(rèn)判例的法律效力，但是在很大程度上具有參考意義，那么我們不禁要問，為什么高等學(xué)校在實踐中被認(rèn)定具有行政訴訟被告資格，而具有相似性質(zhì)的村民委員會為什么就不能獲得行政訴訟被告資格？

（二）當(dāng)前行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的缺陷

新修改的《行政訴訟法》依舊沒有改變行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則，在我國，成為行政訴訟被告的條件依舊是以下三個：首先具有行政訴訟權(quán)利能力，是指在行政法上享有行政權(quán)力，能以自己的名義實施行政行為，并能承擔(dān)因此引起的法律責(zé)任；其次必須是運(yùn)用行政權(quán)力實施了原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政行為；最后是被相對人訴諸于法院的行政主體。即只有行政主體才能成為行政訴訟中的被告。

當(dāng)前的“誰主體，誰被告”的規(guī)則已經(jīng)在很大程度上難以適應(yīng)當(dāng)今的司法實踐。隨著公共行政的發(fā)展，行使公權(quán)力的主體出現(xiàn)了多元化的趨勢，由于現(xiàn)行的行政訴訟被告的確定標(biāo)準(zhǔn)相對保守，難以適應(yīng)當(dāng)今社會出現(xiàn)的新情況。使得一些行使公權(quán)力的主體比如說村委會，足球協(xié)會，高校等，與法律的監(jiān)督相脫離，出現(xiàn)了權(quán)利救濟(jì)的空白地帶；另外當(dāng)前的確定行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)自相矛盾，因為誰是行政主體是一個是與實體相關(guān)的問題，而被告資格卻只是個有關(guān)程序上的問題，也就是說“誰主體誰被告”這個標(biāo)準(zhǔn)本身就有著邏輯上的前后矛盾。

因此如果能以自己名義作出行政行為的主體就可以作為行政訴訟的被告的話，即“誰行為，誰被告”，確定行政訴訟被告資格的標(biāo)準(zhǔn)顯然更加合理，既有利于當(dāng)事人參與訴訟，也有利于我國行政訴訟制度的發(fā)展。所以，確立村委會行政訴訟被告資格勢在必行。

（作者單位：華東交通大學(xué)）