淺析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離

摘 要：2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“深化農(nóng)村土地制度改革”，明確提出落實(shí)土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，再一次推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。然而，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》由于存在制度上的不足及一些不當(dāng)限制，已經(jīng)不能滿足農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的需要，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新與突破。本文擬從我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離相關(guān)法律制度入手，分析當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離制度存在的問題及完善建議。

關(guān)鍵詞：土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)

當(dāng)前，我國(guó)只有調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)范，主要有《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最具有代表性的立法是2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，詳細(xì)規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。2005年1月，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；同年7月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，這兩部法律文件的頒布為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為、維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益、正確處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛提供了更直接的法律依據(jù)。2007年3月，我國(guó)頒布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》），在“用益物權(quán)”中規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，正式從法律上確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，為更開放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離奠定了法理基礎(chǔ)。

但是這些法律法規(guī)與2014年中央一號(hào)文件的政策不相適應(yīng)，甚至有些規(guī)定還會(huì)阻礙土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的進(jìn)程。比如對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的界定，《物權(quán)法》規(guī)定是用益物權(quán)的一種，以物權(quán)的手段對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行保護(hù)；《農(nóng)村土地承包法》則對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)給予不完全的物權(quán)保護(hù)；而《農(nóng)業(yè)法》則對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予債權(quán)保護(hù)。還有對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是否受限，也存在著自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)兩種不同的規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條第1款規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！痹摋l款對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)予以了一定的限制，即必須征得發(fā)包方的同意。而《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！蓖瑫r(shí)，第34條還規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式?！痹搩蓚€(gè)條款又做出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定。

結(jié)合上述分析，我認(rèn)為可以在以下幾方面加以努力：

一、修改和完善現(xiàn)有法律法規(guī)，適應(yīng)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的需要

我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)所做的規(guī)定，有許多已經(jīng)不適應(yīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的政策。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，從現(xiàn)有的法律制度來看，明顯有違背了《物權(quán)法》中的物權(quán)法定原則。因?yàn)槲餀?quán)法定原則指的是物權(quán)的種類和內(nèi)容直接由法律規(guī)定，任何人不得私自創(chuàng)設(shè)物權(quán)。

二、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民承包權(quán)的保護(hù)，降低經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)

土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，經(jīng)營(yíng)權(quán)注重的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包權(quán)則關(guān)注農(nóng)民生存保障問題。分離后的承包權(quán)，關(guān)系到農(nóng)民最后的生存保障和集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定，因此維護(hù)和穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)的至關(guān)重要。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員兼辦公室主任陳錫文說“給農(nóng)民確權(quán)登記頒證是讓他有個(gè)法律憑據(jù)，受到保護(hù)?！?為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，是建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。

三、明確規(guī)定不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，保障國(guó)家糧食安全

一直以來，我國(guó)都存在人多地少的矛盾，加上耕地總體質(zhì)量不高，土地資源嚴(yán)重不足。2014年中央一號(hào)文件允許非農(nóng)業(yè)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)地，雖對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展有重要的促進(jìn)作用，但也出現(xiàn)了工商資本借機(jī)兼并農(nóng)地，造成了農(nóng)業(yè)用地“非糧化”、“非農(nóng)化”的現(xiàn)象 。因此，國(guó)家設(shè)計(jì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定禁止改變農(nóng)地用途，諸如建高爾夫球場(chǎng)、跑馬地等高檔娛樂設(shè)施，以免造成耕地的流失或者破壞。可以建立健全對(duì)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的非農(nóng)業(yè)主體進(jìn)行資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金三項(xiàng)制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事后監(jiān)管；定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為等。還可以規(guī)定繳納一定數(shù)量的保證金，如果沒有堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用的原則，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就不退還保證金。

將我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離法定化，可以更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的利益，防止耕地的大量流失，可以更充分、有效、合理地利用我國(guó)有限的土地資源。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離制度的法律完善也應(yīng)以權(quán)利為本位，既要尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民利益，也要保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的利益，從而實(shí)現(xiàn)物盡其用，提高土地的利用效率，維護(hù)我國(guó)的糧食安全。