基于糧食安全視角的湖南耕地保護(hù)對策研究

湖南是農(nóng)業(yè)大省，保護(hù)耕地及糧食安全和保障發(fā)展用地的矛盾十分突出。文章指出了當(dāng)前我省糧食安全面臨的突出問題，即糧食生產(chǎn)比較效益偏低、農(nóng)民種糧的積極性低，農(nóng)田水利等設(shè)施嚴(yán)重落后等，分析了如何正確處理糧食安全與湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地需求的矛盾，提出了湖南確保糧食安全的耕地、技術(shù)與制度對策建議。

一、當(dāng)前我省糧食安全面臨的突出問題

（一）糧食生產(chǎn)比較效益偏低，越來越挫傷產(chǎn)區(qū)政府抓糧食和農(nóng)民種糧的積極性。2008年以來化肥、柴油、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格持續(xù)高漲，勞動力成本也不斷增大，相比之下，糧食價(jià)格上漲幅度明顯低于農(nóng)資價(jià)格與人工工資的上漲幅度，種糧越來越不合算。據(jù)調(diào)查測算，目前種一畝單季糧食年純收入只有300-400元，加上糧食綜合補(bǔ)貼也不如外出打工10天的收入。一些地方出現(xiàn)村莊“空心化”和耕地拋荒的現(xiàn)象?！稗r(nóng)民種糧不積極，政府抓糧少動力”勢必將影響長期的糧食安全。

（二）農(nóng)田水利等設(shè)施嚴(yán)重落后，制約著糧食增產(chǎn)潛力的發(fā)揮。近年來國家高度重視大江大河的治理，但對農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，建設(shè)主體缺位。上世紀(jì)60年代興建的農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，損毀嚴(yán)重。目前湖南省骨干設(shè)施的完好率不足25%，大型灌區(qū)工程配套率不足40%，有1820座小型水庫存在嚴(yán)重安全隱患。全省排灌站裝機(jī)160萬千瓦，旱澇保收農(nóng)田僅占耕地面積的62%。

（三）部分惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)不夠縝密，導(dǎo)向作用不明顯。國家設(shè)計(jì)的糧食綜合補(bǔ)貼政策的戰(zhàn)略意圖是保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，穩(wěn)步提升糧食產(chǎn)量，保證國家糧食安全，但實(shí)踐效果證明，“普惠制”糧食直接補(bǔ)貼對調(diào)動糧農(nóng)的積極性作用并不大，糧食增產(chǎn)的效果并不明顯。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金主要用在農(nóng)民購買環(huán)節(jié)上，一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民用補(bǔ)貼買農(nóng)機(jī)后再轉(zhuǎn)賣的現(xiàn)象。糧食最低收購價(jià)政策定價(jià)機(jī)制未能綜合體現(xiàn)生產(chǎn)成本、農(nóng)民合理收益及市場供求變化，有些品種托市價(jià)形同虛設(shè)。

二、實(shí)現(xiàn)糧食安全路徑要素與湖南實(shí)現(xiàn)糧食安全的路徑途徑與方法

三、正確處理糧食安全與湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地需求的矛盾

湖南正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，如何既滿足城鎮(zhèn)建設(shè)對土地的需求，又不浪費(fèi)土地、亂占耕地，保障湖南的糧食安全？

（一）切實(shí)保障合理用地需求

耕地保護(hù)是全省國土資源管理首要任務(wù)，湖南的耕地保護(hù)紅線是確保到2020年全省耕地保有量不低于5655萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于4853萬畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3316萬畝。要在節(jié)約集約用地方面，組織開展第四輪開發(fā)園區(qū) （含省級工業(yè)集中區(qū)）土地節(jié)約集約利用評價(jià)，啟動城市土地節(jié)約集約利用評價(jià)工作。要全面清理各種以低價(jià)供地為條件的招商引資優(yōu)惠政策，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地的合理比價(jià)機(jī)制，堅(jiān)決制止工業(yè)用地零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)現(xiàn)象。

（二）確保耕地質(zhì)量和糧食安全

二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)反映，我省部分耕地位于洞庭湖地區(qū)、大湘西地區(qū)的河流、湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25度以上陡坡，其中，一些需要根據(jù)國家退耕還林、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排逐步調(diào)整；長株潭地區(qū)、湘南地區(qū)有部分耕地受到中、重度污染，不宜耕種；還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表圖層破壞，已影響正常耕種。此外，全省水田和水澆地面積330.6萬公頃，僅占全省耕地總面積的79.95%；從人均看，人均耕地0.06公頃（約0.9畝），僅為全國人均耕地（1.52畝）的59.2%，不到世界人均水平的五分之一。

（三）既要保證用地，又要保護(hù)耕地

二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)與一次土地調(diào)查相比，建設(shè)用地從127.04萬公頃增加到149.58萬公頃，增加了22.54萬公頃。要實(shí)施建設(shè)用地增量計(jì)劃投放與鼓勵存量盤活并重的調(diào)控措施，有力保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求。必須堅(jiān)持繼續(xù)適應(yīng)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，控制投放增量土地，加大盤活存量土地，優(yōu)化土地利用空間布局和結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。城鎮(zhèn)化建設(shè)用地和耕地保護(hù)之間的矛盾是一直存在的，要始終強(qiáng)調(diào)：既要保證用地，又要保護(hù)耕地。湖南已連續(xù)14年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，確保耕地?cái)?shù)量不減少，且補(bǔ)償耕地全部是未受污染的土地，保證糧食生產(chǎn)安全；另外堅(jiān)持實(shí)施新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策，將使用費(fèi)專項(xiàng)用于土地開發(fā)整理、復(fù)墾、儲備支出，土地信息與監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)支出以及其他相關(guān)業(yè)務(wù)支出，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量；在進(jìn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃調(diào)整時(shí)，有明確規(guī)定，除高速鐵路、機(jī)場跑道和高速公路等，一般城鎮(zhèn)建設(shè)用地不能占用耕地，以此確保城鎮(zhèn)建設(shè)過程中能最大化保留耕地。

四、湖南確保糧食安全的耕地、技術(shù)與制度對策建議

（一）建立農(nóng)業(yè)自然資源保護(hù)和有效利用的機(jī)制

1.實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。首先把基本農(nóng)田落實(shí)到戶和地塊，并建立檔案和繪制成圖，使每一塊土地的信息公開透明，便于社會和群眾進(jìn)行監(jiān)督。然后應(yīng)該完善耕地制定，努力提高耕地的質(zhì)量水平。最后應(yīng)明確耕地制度的實(shí)行，對于亂占濫用耕地行為的懲處力度，遏制違法亂占耕地的勢頭，確保基本農(nóng)田不被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。依法健全和完善用地管理辦法，嚴(yán)守耕地這根紅線，并分解細(xì)劃到市、縣。在不改變耕地性質(zhì)和用途前提下，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)多形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營，提高糧食生產(chǎn)資源利用效率。大力培育和扶持專業(yè)種糧大戶，推動糧食生產(chǎn)由粗放型向現(xiàn)代集約型轉(zhuǎn)變。當(dāng)前重點(diǎn)要組織對拋荒田、低耕田的統(tǒng)計(jì)監(jiān)管，出臺制止拋荒田、低耕田擴(kuò)大漫延的政策措施，根除一方面耕地在剛性減少，一方面又存在大量拋荒田的現(xiàn)象。

2.不斷加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)。政府應(yīng)該在全國建立土地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，組織開展全國耕地質(zhì)量普查。此外還應(yīng)建立耕地質(zhì)量獎勵制度，對于保護(hù)和培肥地力行為應(yīng)給與獎勵扶持，從而提高農(nóng)民運(yùn)用綜合農(nóng)藝、生物和工程措施提高耕地質(zhì)量的覺悟。

3.積極推廣旱作節(jié)水技術(shù)。政府應(yīng)制定節(jié)水政策，針對各地水資源狀況，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用水配置，調(diào)整糧食等農(nóng)作物的布局和品種結(jié)構(gòu)，減少高耗農(nóng)作物，增加耗水少的耐旱作物，控制農(nóng)作物的水資源利用總量。推廣保護(hù)性耕作等抗旱保墑技術(shù)、噴灌和滴灌等田間節(jié)水技術(shù)，促進(jìn)有限水資源的節(jié)約和高效利用。制定并完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施修建和補(bǔ)貼辦法，明確農(nóng)田水利等建設(shè)責(zé)任主體，減免或降低糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)地方配套比例。采取“以獎代補(bǔ)”等市場手段，按照“誰建設(shè)、誰收益”原則，鼓勵社會力量投資農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）加大科技投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步

1.目前，我省科技對種植業(yè)增長的貢獻(xiàn)率不足50%，而發(fā)達(dá)國家科技對種植業(yè)增長的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到70%～80%。從世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)業(yè)科技投入及農(nóng)業(yè)推廣體系對于保障糧食安全具有重要的作用。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎(chǔ)支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，具有顯著的公共性、基礎(chǔ)性、社會性。堅(jiān)持科教興農(nóng)戰(zhàn)略，把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機(jī)制障礙，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，推動農(nóng)業(yè)科技跨越發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入強(qiáng)勁動力。

2.我省糧食生產(chǎn)科技支持政策措施主要應(yīng)包括：（1）增加科研經(jīng)費(fèi)投入，解決省以下特別是市、縣級糧食生產(chǎn)科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的問題。借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的科技支持政策，從糧食銷售稅或進(jìn)口糧食稅方面提取糧食生產(chǎn)科研經(jīng)費(fèi)。（2）增加對優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)（如超級稻）的科技投入。（3）重點(diǎn)支持公益性農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校開展基礎(chǔ)性、前沿性糧食生產(chǎn)研究。（4）加強(qiáng)糧食良種繁殖等核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)的研究開發(fā)、技術(shù)集成與推廣工作，集中支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和公益性項(xiàng)目，尤其是糧食品種資源、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、節(jié)水灌溉技術(shù)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，增加科技儲備，加速農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。（5）探索農(nóng)業(yè)科技成果進(jìn)村入戶的有效機(jī)制和辦法。（6）避免把種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。（7）引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)。

3.為促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，勢必要加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才和大力培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才。發(fā)達(dá)國家與農(nóng)業(yè)強(qiáng)省在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育和提高農(nóng)民素質(zhì)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。一是政府通過立法高度重視農(nóng)業(yè)教育；二是多部門參與農(nóng)業(yè)教育，官民合辦，保證師資和經(jīng)費(fèi)來源；三是教學(xué)內(nèi)容與方法的用戶導(dǎo)向；四是理論聯(lián)系實(shí)際，加強(qiáng)技能的培養(yǎng)；五是規(guī)定農(nóng)民必須接受職業(yè)教育。

4.在大力培訓(xùn)農(nóng)村實(shí)用人才方面，以提高科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營能力為核心，大規(guī)模開展農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)。充分發(fā)揮各部門各行業(yè)作用，加大各類農(nóng)村人才培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施力度，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加快培養(yǎng)村干部、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、到村任職大學(xué)生等農(nóng)村發(fā)展帶頭人，以及農(nóng)民植保員、防疫員、水利員、信息員等農(nóng)村技能服務(wù)型人才，種養(yǎng)大戶、農(nóng)機(jī)大戶、經(jīng)紀(jì)人等農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營型人才。大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，對未升學(xué)的農(nóng)村高初中畢業(yè)生免費(fèi)提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，對符合條件的農(nóng)村青年務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目給予補(bǔ)助和貸款支持。（作者單位為湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院）