城鄉(xiāng)一體化背景下湖南省行政區(qū)劃調(diào)整及其效應研究

在湖南省“一帶一部”政策的帶領下，為了加快城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展速度，湖南省政府進行了一系列的行政區(qū)劃方案調(diào)整，希望通過城鎮(zhèn)化的調(diào)整改革，促進城市空間的發(fā)展與崛起，本文以衡陽市的行政區(qū)劃調(diào)整過程中制度環(huán)境激勵下的政府行為特征為研究對象，探究地方政府的空間行為選擇，并針對行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果進行效應分析，暢想今后的湖南省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展道路。

一、制度環(huán)境激勵下衡陽市地方政府的行為特征

（一）城市空間的總體開發(fā)強度特征。在當前制度環(huán)境政策激勵下的衡陽市政府，在行政區(qū)劃調(diào)整中對于城市空間的開發(fā)強度上，大體上從城市的中心地區(qū)朝著四周郊區(qū)形成高低錯落不同的景觀特征，理論上應該有的區(qū)位開發(fā)效應并沒有體現(xiàn)出來，受到歷史原因的影響，在城市當中的城中村現(xiàn)象非常明顯。最近幾年衡陽市的城鎮(zhèn)化建設速度不斷加快，對城市空間的開發(fā)選擇和開發(fā)強度上也是愈演愈烈，城市空間中的建筑物基本上以高層建筑為主，反映出了衡陽市城市空間的快速變化特征，在空間景觀的開發(fā)強度上，呈現(xiàn)出了高低錯開的漸減效果。衡陽市的城市空間景觀，還出現(xiàn)了工業(yè)用地和商業(yè)用地兩極并存的現(xiàn)象，工業(yè)項目的建筑開發(fā)基本上都是呈粗放型向四周蔓延形勢，和城市當中人們居住的地方，人群聚集的商業(yè)建筑那種高強度的集約式的擴張項目總是并存的，在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展背景下，為了加快實現(xiàn)對城鄉(xiāng)二元結(jié)構的行政化調(diào)整，減少鄉(xiāng)村中的隱形失業(yè)人數(shù)，衡陽市地方政府借助了房地產(chǎn)市場的契機，采用“饑餓供地”的形式，獲得了一些土地出讓金，又進一步加大了對土地的開發(fā)強度，造成了對工業(yè)用地的極度浪費，把便宜的土地賣出去以后，使工業(yè)用地呈低密度粗放型的蔓延擴張。由于每界地方政府領導者的任職期間很短，對官員的政績考核主要以當?shù)氐纳a(chǎn)總值也就是GDP為主，因而這些官員就會搞一些“形象工程”，為了可以讓自己獲得“政績”達標，絲毫不考慮這么做的結(jié)果對城市空間發(fā)展是不是真的有益處，這也造成了衡陽市城市空間的發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)常出現(xiàn)“跳躍”式的特點，形成空間斷裂，如果官員在任期間沒有完成某項城市建筑項目，那么出現(xiàn)“爛尾”工程，也是經(jīng)常會發(fā)生的事情。

（二）城市邊緣地區(qū)的空間景觀特征。在湖南省的行政區(qū)劃調(diào)整時，關于城市周邊的邊緣地區(qū)景觀特征上面，又呈現(xiàn)出了破碎化的粗放蔓延姿態(tài)，造成破碎化景觀的原因主要是因為對于土地開發(fā)上的浪費，城市化建設的速度效率低所造成的，為了能夠減少財政赤字，獲得額外的土地收入，衡陽市地方政府不得不將事權進行下放，大力實施“土地財政”的政策，從而導致了政府越來越依賴房地產(chǎn)項目的開發(fā)，在哄抬地皮價格的同時，對實體商業(yè)形成了巨大的沖擊，政府的手又不斷朝向邊緣地區(qū)擴張，進而造成空間景觀的破碎，城中村的現(xiàn)象已經(jīng)無法避免。而“土地財政”實施的結(jié)果就是，造成城市內(nèi)建成區(qū)的人口密度開始大量下降，城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構加劇，農(nóng)村的土地流失現(xiàn)象特別嚴重，農(nóng)田被大量占用，最終引發(fā)了一系列的糧食問題。

（三）城市建設中公共產(chǎn)品的開發(fā)特征。為了加快城鄉(xiāng)一體化的建設與發(fā)展腳步，衡陽市政府在行政區(qū)劃調(diào)整中需要引進大量的優(yōu)秀企業(yè)來對城市發(fā)展進行投資，在招商引資過程中，為了提高財政收入方面的營業(yè)稅，增值稅收，就要加強對城市公共交通項目、橋梁港口以及土地開發(fā)等公共基礎設施的超前開發(fā)建設，過度消耗了大量的后期資源來完成當代的城市空間建設，這么做的結(jié)果就是一些相應的公共產(chǎn)品項目的開發(fā)力度不足，特別是非生產(chǎn)性質(zhì)的產(chǎn)品項目發(fā)展嚴重滯后，像是教育產(chǎn)品、醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品的發(fā)展，沒有跟上城鄉(xiāng)調(diào)整建設的步伐，缺少對人民居住的保障性住房項目的開發(fā)，城市空間建設中的配套性基礎設施也不完善，小區(qū)周圍的學校、市場以及購物場所經(jīng)常會在小區(qū)建設完成的幾年以后才會出現(xiàn)。

（四）城市等級與城鄉(xiāng)差距的變化特征。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，地方政府在實施了“土地財政”的開發(fā)政策以后，城市和鄉(xiāng)村之間的差距卻是在不斷加大的，這違背了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初衷，也就是說在湖南省行政區(qū)劃調(diào)整的過程中，城市空間的極速擴張實質(zhì)上是對邊緣地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)土地的一種資源掠奪，掠奪的結(jié)果就是區(qū)域城市的首位度不斷地發(fā)生變化，像衡陽市的首位等級會越來越明顯，而其他城市的發(fā)展速度會越來越慢，特別是在對土地開發(fā)和剝奪的過程中，城鄉(xiāng)之間的差距會變得越來越大，越是城市空間發(fā)展速度較快的城市，對社會資源的占有率也就越高，而越是經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢的中小型城市或者鄉(xiāng)村，能夠占有的資源和公共交通開發(fā)程度也就越低，需要在今后的行政區(qū)劃項目中不斷調(diào)整，使城市的福利政策可以向鄉(xiāng)村傾斜。

二、城鄉(xiāng)一體化背景下衡陽市地方政府的空間行為選擇

在“強激勵”和“弱約束”的總體制度環(huán)境下，從衡陽市地方政府的行為特征可以看出，地方政府的行為相應地發(fā)生了理性變遷，在市場經(jīng)濟的體制下，衡陽市地方政府自身的經(jīng)營運作模式也有所轉(zhuǎn)變，商品的價格由曾經(jīng)的“雙軌制”向著“市場化”開始調(diào)整，轉(zhuǎn)變了商品經(jīng)營的方式，隨之而來的生產(chǎn)經(jīng)營特點也相應地發(fā)生了變化，實現(xiàn)了財政包干和企業(yè)的共同經(jīng)營發(fā)展，通過市場競爭來獲取經(jīng)濟理論，并將企業(yè)所獲得的利潤作為政府財政收入中的重要組成部分，由政府來充當企業(yè)經(jīng)營的決策者，讓銀行的信貸業(yè)務資源可以直接支持企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，打破傳統(tǒng)經(jīng)營理念的束縛。在資產(chǎn)經(jīng)營時，分稅制的提出使得地方政府對城市擁有的資產(chǎn)經(jīng)營變得更加地開放合理，采用出租或者轉(zhuǎn)讓的方式，將經(jīng)營所得的資金利用在了城市空間發(fā)展項目當中，使得政府項目的建設投資變得多元化，基礎設施的建設變得商業(yè)化，將土地經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓收益又重新回到了衡陽市地方政府手中，提高了對土地項目的開發(fā)利用率水平。在資本運營的過程中，衡陽市地方政府正在朝著工業(yè)化建設和城市化建設共同驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略建設當中，提高了資本的有效運作程度。在當代城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，城市作為一個資本積累的容器，城市空間的價值屬性也在不斷發(fā)生著變遷，城市的資產(chǎn)價值也越來越明顯，地方政府在城市空間發(fā)展的過程中有著絕對的控制權，城市中的土地開發(fā)項目變成了城市經(jīng)營項目的核心。在衡陽市城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路中，城市空間景觀的建設與發(fā)展是展現(xiàn)地方政府決策魅力的重要手段之一，以城市化建設的成績作為今后行政區(qū)劃調(diào)整以及城鄉(xiāng)建設的發(fā)展目標和方向。在頻繁的制度環(huán)境變化和地方政府行為調(diào)整的過程中，“空間化生產(chǎn)”是衡陽市政府行為的必然結(jié)和理性選擇，在市場經(jīng)濟的發(fā)展機遇下，政府把握住了資源優(yōu)勢，同時也找到了“用足”政策的行為邏輯，掀起了一陣又一陣的土地改革和土地開發(fā)浪潮，使地方政府對城市資本的運作效率越來越高，城市空間發(fā)展與建設項目中的組織能力和行動能力也不斷加強，城市空間作為衡陽市地方經(jīng)營的戰(zhàn)略核心，完成而來空間生產(chǎn)的轉(zhuǎn)向邏輯，同時也實現(xiàn)了政府的權力經(jīng)營，解釋了地方政府的城市空間選擇，同時也為新一輪的“合鄉(xiāng)并村”改革實踐提供了新的行政區(qū)劃調(diào)整和治理思路，從正面效應和反面效應兩個層面來進一步分析城鄉(xiāng)一體化背景下衡陽市行政區(qū)劃治理的效果，理清了未來衡陽市地方政府行為的發(fā)展思路。

三、結(jié)合新一輪的“合鄉(xiāng)并村”實踐來分析衡陽市行政區(qū)劃調(diào)整治理的效果

（一）正面效應。面臨新一輪的“合鄉(xiāng)并村”發(fā)展戰(zhàn)略時，衡陽市地方政府加快了對行政區(qū)劃調(diào)整的處理方案設計，取得了一定的正面效應治理效果，衡陽市政府以科學發(fā)展觀的理念作為“合鄉(xiāng)并村”項目的重要指導思想，追求城鄉(xiāng)生態(tài)化的自由發(fā)展，希望可以縮小城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)果差距，完善城鄉(xiāng)一體化的建設步驟，以衡陽市為主導，調(diào)動邊緣地區(qū)和周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，減小城鄉(xiāng)戶籍制度所帶來的不便之處。因而在科學設計行政區(qū)劃的調(diào)整方案時，從衡陽市城市空間發(fā)展的實際角度入手，擴大了衡陽市城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構發(fā)展的優(yōu)勢，使衡陽市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高了衡陽市的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)斗實力，吸引了許多國內(nèi)外的優(yōu)秀企業(yè)來進行項目投資。通過“合鄉(xiāng)并村”的戰(zhàn)略調(diào)整，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村變成了現(xiàn)實，開發(fā)出了許多因地制宜的特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)項目，地方政府在統(tǒng)籌各種資源的同時，悄悄地轉(zhuǎn)變了政府職能，特別是優(yōu)化了基層政府的組成結(jié)構，使城市基礎配套性設施建設逐漸趕上了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展腳步。

（二）反面效應。通過對新一輪的“合鄉(xiāng)并村”戰(zhàn)略的實踐研究發(fā)現(xiàn)，雖然衡陽市地方政府在行政區(qū)劃調(diào)整的過程中取得了一些成績，不過依舊存在著許多反面的效應結(jié)果，從對鄉(xiāng)村土地的開發(fā)程度上看，對農(nóng)村土地的扶持力度是遠遠不夠的，農(nóng)村村民和地方政府之間的矛盾不斷加劇，在對衡陽市下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行行政區(qū)劃調(diào)整時，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的溝通并不明顯，不能很好地進行區(qū)域發(fā)展的分工合作，這就意味著區(qū)域經(jīng)營項目在進入到一定階段以后，就難以繼續(xù)深入下去。而且各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權責意識并不清晰，導致了“合鄉(xiāng)并村”戰(zhàn)略在實施過程中出現(xiàn)問題的話，各級基層政府之間互相推卸責任的現(xiàn)象出現(xiàn)，在權利下放的執(zhí)行階段，還是會出現(xiàn)地方基層政府不作為的現(xiàn)象，影響著政府的形象和公信力，甚至是在土地開發(fā)的過程中與村民們發(fā)生沖突行為，暴力執(zhí)法，違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，限制了衡陽市“合鄉(xiāng)并村”政策的實施進度，并沒有改變城市和鄉(xiāng)村之間不對等的地位狀態(tài)，城市空間發(fā)展在公共資源的配置方面還存在著許多不足的地方需要加以改進，像是社區(qū)教育、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生項目的服務水平，和發(fā)達城市相比，還存在著很大差距，假如“合鄉(xiāng)并村”項目不能觸及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實質(zhì)，那么湖南省的城鄉(xiāng)一體化建設腳步只能是停留在目前階段，不能夠再繼續(xù)深入性地推廣下去。

總之，在城鄉(xiāng)一體化背景下的“合鄉(xiāng)并村”改革切忌大躍進，從“鄉(xiāng)村衡陽”到“城市衡陽”還有很長的一段路要走，在調(diào)整轉(zhuǎn)變衡陽市行政區(qū)劃過程中，要明確城市發(fā)展的根基所在，鄉(xiāng)村發(fā)展建設是城市化發(fā)展建設的前提，假如不能很好地把握住城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)律進行相應的湖南省行政區(qū)劃調(diào)整，那么將嚴重影響新一輪“合鄉(xiāng)并村”改革調(diào)整方案的實施，希望在今后的衡陽市行政區(qū)劃調(diào)整中，能夠做到將人民的需求放在首位，而不單純是為了方便政府進行管理，實施因地制宜的發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進城鄉(xiāng)共同體的改革實踐進程。（作者單位分別為長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院、湖南工學院資產(chǎn)處、湖南工學院網(wǎng)絡信息中心 ）

基金：2016年度湖南省教育廳科研課題《湖南省行政區(qū)劃調(diào)整效果實證研究》（批文號：湘教通[2016]395號，編號：16C0024）、衡陽市社會科學基金市情研究項目《城鄉(xiāng)一體化視野下湖南省衡陽市“合鄉(xiāng)并村”的實踐與探索》（2016B[Ⅱ]013）和衡陽市社會科學基金項目《城鄉(xiāng)一體化背景下推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并行政區(qū)劃調(diào)整研究——以常寧市為例》（2016D034）