關(guān)于治理影響因素的探析

治理這一概念自從其產(chǎn)生開始，一直備受關(guān)注。本文將治理從國(guó)內(nèi)和國(guó)際角度分為國(guó)家治理和區(qū)域治理。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)治理的含義有著不同的界定。本文中認(rèn)為治理作為一種過(guò)程，是解決公共領(lǐng)域問(wèn)題的機(jī)制。針對(duì)不同的范圍，治理的內(nèi)容不同，影響治理的因素也有所不同。明晰治理的影響因素與治理成功與治理效果密切相關(guān)，因而對(duì)治理影響因素的分析十分必要。

世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展裹挾著全球化浪潮的涌動(dòng)，科技革命的進(jìn)步孕育了現(xiàn)代文明的果實(shí)，政治理念的更新催動(dòng)著國(guó)家間交往方式的改寫。治理是國(guó)家間交往的一種新理念，也是一種新形式。從國(guó)家內(nèi)部來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理是解決國(guó)家各個(gè)系統(tǒng)之間問(wèn)題的機(jī)制。國(guó)家各個(gè)系統(tǒng)彼此間大多存在溝通較少甚至是脫節(jié)的情況，這對(duì)國(guó)家作為一個(gè)整體系統(tǒng)的發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙作用，國(guó)家治理已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展越來(lái)越關(guān)注的問(wèn)題之一。從國(guó)際視角來(lái)說(shuō)，國(guó)家間關(guān)系的密切要求改變溝通的方式與路徑。區(qū)域治理是區(qū)域內(nèi)國(guó)家間基于一定的目的、為達(dá)到某一目標(biāo)而進(jìn)行的國(guó)家間的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。本文將對(duì)這兩個(gè)不同類型治理的影響因素進(jìn)行初步的分析，以期從中總結(jié)出治理過(guò)程中應(yīng)注意的一系列問(wèn)題。

一、國(guó)家治理的影響因素

在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)國(guó)際治理能力和治理體系現(xiàn)代化之后，關(guān)于國(guó)家治理領(lǐng)域的研究如雨后春筍般增多。關(guān)于國(guó)家治理的概念目前學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，其中王浦劬認(rèn)為國(guó)家治理實(shí)際上是在政權(quán)屬于人民的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)的體系和過(guò)程，是指在堅(jiān)持、鞏固和完善我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)根本制度和基本制度的前提下，科學(xué)民主依法有效地進(jìn)行國(guó)家和社會(huì)管理；是指堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、統(tǒng)籌各方的格局下的治國(guó)理政。1本文中對(duì)國(guó)家治理概念的理解基于上述的概念基礎(chǔ)上，認(rèn)為國(guó)家治理是指各級(jí)政府為治理主體，對(duì)國(guó)家政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等構(gòu)成國(guó)家的各個(gè)系統(tǒng)的管理。對(duì)于國(guó)家治理影響因素的分析有利于提升治理能力，國(guó)際治理能力的提升對(duì)于國(guó)家實(shí)力的提升意義非凡，因而作者從以下方面總結(jié)出一般情況下對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生影響的因素。

第一是政治權(quán)力的關(guān)鍵性影響。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的廣泛參與，這就要求國(guó)家政府等政治權(quán)利機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，建立有限政府和服務(wù)型政府。治理的內(nèi)涵中規(guī)定對(duì)公共事務(wù)各個(gè)主體均可參與，這在擴(kuò)大了參與度的同時(shí)，也容易導(dǎo)致公共事務(wù)管理的模糊性出現(xiàn)。這種模糊性往往會(huì)限制事務(wù)的解決，因而面對(duì)治理失靈時(shí)，政府應(yīng)該起到引導(dǎo)性作用，在整個(gè)國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮中心作用，起到信息傳輸?shù)臉屑~、會(huì)議談判的節(jié)點(diǎn)，社會(huì)秩序的守護(hù)人等關(guān)鍵性作用。

第二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展性影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題不同，為治理提供了相應(yīng)的事務(wù)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所產(chǎn)生的不同利益群體構(gòu)成了國(guó)家治理的多元主體，他們有著自身的利益，對(duì)于公共事務(wù)的參與與解決有著自身的出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身由于階段的不同，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)秩序有所不同，如計(jì)劃性經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)性經(jīng)濟(jì)之間所建構(gòu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序便截然相反。由此可見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家治理的內(nèi)容、主體和環(huán)境等方面都發(fā)生作用。

第四是憲法法律的規(guī)制性影響。法律對(duì)于人們的行為起著約束性作用。在國(guó)家治理中，法制社會(huì)的建設(shè)有著舉足輕重的影響。法制的作用除了規(guī)制社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)之外，還起到解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的重要作用。法制提供了一種社會(huì)成員共同遵守的規(guī)則系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有強(qiáng)制性和違規(guī)懲罰性。2國(guó)際治理需要這樣一種有效的規(guī)則來(lái)約束各方，實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體間職能的分配，讓所有治理主體能夠在法制這一框架下展開活動(dòng)。一個(gè)國(guó)家法制是否健全，關(guān)系著治理過(guò)程中公平性與效率性的雙重結(jié)果，對(duì)國(guó)家治理起著規(guī)制性的影響。

二、區(qū)域治理的影響因素

從區(qū)域治理的角度來(lái)衡量，區(qū)域治理作為經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的國(guó)家間相互依賴、共同發(fā)展的產(chǎn)物，有著自身的獨(dú)特性。就目前對(duì)區(qū)域治理的研究而言，學(xué)者們將區(qū)域治理劃分為國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域治理以及國(guó)家外部的區(qū)域治理，在本文中所指的區(qū)域治理是涉及不同國(guó)家之間、不同治理問(wèn)題之間以及不同治理主體之間的國(guó)與國(guó)之間的治理。就其含義來(lái)說(shuō)，區(qū)域治理是指基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和自然等因素而聯(lián)系在一起的地域的政府、非政府組織以及社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行的協(xié)調(diào)和自主治理的過(guò)程。3從其定義可以看出，區(qū)域治理的主體不僅包含區(qū)域內(nèi)的國(guó)家政府，也包括該區(qū)域的非政府組織、公眾團(tuán)體等其他主體。其治理的內(nèi)容是包括政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面的公共事務(wù)。區(qū)域治理的過(guò)程中不僅涉及到主體間治理問(wèn)題的協(xié)商與溝通，而且存在著對(duì)區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的調(diào)解。因此在研究區(qū)域治理的影響因素中需要考慮以下幾點(diǎn)：

第一是區(qū)域內(nèi)行為主體間溝通協(xié)作機(jī)制的完善性。信息的溝通和分享是多元主體間交流的重要方面，在區(qū)域治理中不僅包含不同國(guó)家的政府，而且包括其他非政府組織、民間團(tuán)體、利益集團(tuán)等多元主體，由此就愈加凸顯出彼此間溝通協(xié)作的重要性。區(qū)域協(xié)調(diào)溝通機(jī)制一般來(lái)說(shuō)是以合作組織、合作章程、合作模式為主要路徑的一系列主體間的活動(dòng)。合作組織即為由一組權(quán)利和義務(wù)的約束和激勵(lì)所形成的，一定區(qū)域內(nèi)跨國(guó)界、跨地區(qū)、跨行業(yè)的實(shí)體性或松散型的組織機(jī)構(gòu)。4關(guān)于區(qū)域合作的具體協(xié)約需要作為主要參與主體的各國(guó)政府加以制定，明確規(guī)定出彼此間的權(quán)利與義務(wù)，為以后治理問(wèn)題的行動(dòng)中確立一套切實(shí)可行的規(guī)章制度。除了各國(guó)政府這一治理主體以外，其他主體例如非政府組織、民間團(tuán)體等需要利用自身特點(diǎn)積極推動(dòng)該區(qū)域所需治理問(wèn)題的向前推進(jìn)。通過(guò)非正式的方式實(shí)現(xiàn)更廣泛的合作。這些協(xié)調(diào)機(jī)制的完善與否關(guān)系著各國(guó)在治理中信息的溝通和共享，也關(guān)系著具體治理問(wèn)題的有效解決。國(guó)際實(shí)踐證明，無(wú)論什么樣的區(qū)域合作開發(fā)，都需要一定程度的組織化、規(guī)范化、法制化的合作機(jī)制，都需要有約束力的法律制度作為區(qū)域合作開發(fā)的依據(jù)或基礎(chǔ)。5世界上沒有完美無(wú)缺的協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是說(shuō)現(xiàn)存的所有協(xié)調(diào)機(jī)制都在不斷的發(fā)展和完善當(dāng)中，在區(qū)域合作領(lǐng)域同樣如此。因而對(duì)于新的溝通協(xié)作機(jī)制的建立就需要多元主體間的參與和談判，最后通過(guò)互相之間的協(xié)商與妥協(xié)實(shí)現(xiàn)新機(jī)制的供給。

第二是區(qū)域內(nèi)非政府組織與公民團(tuán)體參與的廣泛性。區(qū)域治理不同于國(guó)家治理的一大特點(diǎn)就是治理主體的多層次性。在區(qū)域治理中，作為非政府組織公民團(tuán)體對(duì)治理的影響也可見一斑。通常情況下，區(qū)域治理的主要內(nèi)容就是對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的管理和介入。在這一過(guò)程中，其他主體的參與性顯得尤為突出。參與性是指區(qū)域治理的參與者對(duì)于區(qū)域公共決策及其執(zhí)行過(guò)程的介入。參與性可以說(shuō)是區(qū)域治理中最為重要的概念之一，它已經(jīng)成為20世紀(jì)90年代以來(lái)的主要政治議題之一。6這些多元主體的參與性包含參與意愿和參與能力兩個(gè)主要方面。一般說(shuō)來(lái)，區(qū)域內(nèi)非政府組織比公民參與的意愿和能力強(qiáng)一些。造成這種情況的的原因很顯然，一方面非政府組織是一個(gè)由統(tǒng)一規(guī)章制度約束力而形成額一個(gè)利益共同體的集合，其行為和能力更加規(guī)范且更強(qiáng)大。另一方面，公民團(tuán)體大多是較為松散的集合，不具有組織所特有的結(jié)構(gòu)性和緊密性，致使其在參與指的過(guò)程中發(fā)揮的作用有限，只能依靠影響力較為強(qiáng)大的個(gè)別公民的作用。

第三是對(duì)區(qū)域內(nèi)問(wèn)題解決機(jī)制的成熟性。治理的主要內(nèi)容即為問(wèn)題，無(wú)論是從全球治理委員會(huì)關(guān)于治理的定義，“治理是各類的個(gè)人或團(tuán)體（公共的或個(gè)人的）處理其共同事務(wù)或問(wèn)題的總和”，亦或是羅西瑙強(qiáng)調(diào)治理的“任務(wù)性”是通行于規(guī)制空隙間涉及多領(lǐng)域具體事務(wù)的制度安排，還是奧蘭·揚(yáng)指出的“治理是專注于具體問(wèn)題、不需要中心化的政治組織去對(duì)它們進(jìn)行管理的體制，來(lái)解決互不關(guān)聯(lián)或性質(zhì)截然相反的問(wèn)題”，這些定義都強(qiáng)調(diào)了治理與問(wèn)題之間的必然聯(lián)系。對(duì)于區(qū)域治理來(lái)說(shuō)，治理也可以被理解為是主體對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題加以管制的過(guò)程。這就要求對(duì)治理中的問(wèn)題制定一個(gè)成熟的解決機(jī)制。這一機(jī)制需要涵蓋問(wèn)題的不同階段，例如形成階段、執(zhí)行階段等。此外，對(duì)于區(qū)域治理中出現(xiàn)的問(wèn)題要對(duì)其有區(qū)別的治理，由此提升解決問(wèn)題的效率和可能。隨著有效機(jī)制的建立，治理主體可以在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后由政府間會(huì)議、非政府間談判、媒體評(píng)論、專門性會(huì)談等方式進(jìn)行討論問(wèn)題的確定和執(zhí)行問(wèn)題，最后在執(zhí)行階段要形成監(jiān)督小組對(duì)其工作進(jìn)行即時(shí)追蹤。成熟的問(wèn)題解決機(jī)制為區(qū)域治理的良好運(yùn)作提供了基礎(chǔ)性動(dòng)力，反之問(wèn)題解決機(jī)制的不健全會(huì)損害區(qū)域間治理主體的信任感和安全感，讓治理陷入到止步不前的危險(xiǎn)境地。

通過(guò)以上對(duì)國(guó)家治理與區(qū)域治理影響因素的分析中可以總結(jié)出影響治理的一般因素主要有兩個(gè)方面： 第一，治理主體間的合作與協(xié)商。無(wú)論是哪種類型的治理，都涉及治理主體的因素。在治理問(wèn)題的過(guò)程中，治理主體間能夠進(jìn)行有效的協(xié)商與合作對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著基礎(chǔ)性影響。在國(guó)家治理中，國(guó)家內(nèi)部各個(gè)系統(tǒng)作為治理的主體應(yīng)該在相關(guān)問(wèn)題中及時(shí)與其他相關(guān)系統(tǒng)取得有效溝通，在相互協(xié)作中實(shí)現(xiàn)治理目的。在區(qū)域治理中，各個(gè)政府、社會(huì)組織等主體之間應(yīng)建立有效的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享，使彼此的意見能夠得到有效傳達(dá)，增加對(duì)問(wèn)題理解的共同面，由此加大治理中協(xié)議的達(dá)成與有效的執(zhí)行。

第二，治理機(jī)制的建立與運(yùn)用。治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障就是治理機(jī)制的建立。制度作為機(jī)制的一個(gè)主要方面，是規(guī)范行為并為確保人們之間的相互期望能夠?qū)崿F(xiàn)的社會(huì)調(diào)控系統(tǒng)。7制度對(duì)于人們的行為起著約束性作用。治理問(wèn)題的解決需要將其放在有效的治理機(jī)制的運(yùn)作之下，保證主體間意見實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、積極采取行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)治理的目的。此外，治理效果的監(jiān)督機(jī)制可以有效制約主體的行為，使其按照既定計(jì)劃實(shí)現(xiàn)治理問(wèn)題的解決。

（作者單位：東北師范大學(xué)政法學(xué)院）