如何完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

劉傳艷　劉文鋒

摘 要 國(guó)資委作專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，既不是政府職能部門也不具有獨(dú)立法人資格，在法律上不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，形成事實(shí)上的“所有者缺位”，這將造成大量國(guó)有資產(chǎn)在并購(gòu)重組中流失。解決這個(gè)問(wèn)題，重在構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，解決“所有者缺位”問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督 代理成本 監(jiān)督體制

一、我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理現(xiàn)狀

（一）我國(guó)目前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

2003年3月國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，同年頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，隨后《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》出臺(tái)，新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系形成。國(guó)資委對(duì)作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的身份行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)管理主體和授權(quán)經(jīng)營(yíng)主要進(jìn)行監(jiān)督，在這個(gè)過(guò)程中，不僅要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而且要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)的過(guò)程（包括分布結(jié)構(gòu)、狀態(tài)和變化趨勢(shì)）進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)。國(guó)資委依據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，依照《中華人民共和國(guó)公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，形成了中央和地方各級(jí)國(guó)資委，指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作；推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整；代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)；負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作；通過(guò)法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲；建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度。國(guó)資委對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主要通過(guò)上述的職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）目前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理中的詬病及原因

（1）現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在實(shí)際上的“所有者缺位”現(xiàn)象。國(guó)資委作專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，是政府機(jī)構(gòu)但不是政府職能部門，也不是事業(yè)單位，其定位是“特設(shè)機(jī)構(gòu)”。國(guó)資委實(shí)際上是一個(gè)大型的控股公司、投資公司，但目前沒(méi)有明確國(guó)資委具有法人地位，所以從法律上理解，國(guó)資委不獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，所有由國(guó)資委做出的投資決策將找不到責(zé)任者，形成實(shí)際上的“所有者缺位”，造成大量國(guó)有資產(chǎn)在MBO（管理者收購(gòu)）或其他形式的并購(gòu)重組中流失。

（2）在國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題上存在政資不分現(xiàn)象和直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)問(wèn)題。由于國(guó)資委一方面要對(duì)企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值負(fù)責(zé)，要通過(guò)監(jiān)督管理提高企業(yè)的盈利能力；另一方面又要“推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整”，前者是履行出資人的權(quán)利和義務(wù)，后者是執(zhí)行國(guó)家公共管理職能，這兩個(gè)職能有時(shí)會(huì)出現(xiàn)矛盾。同時(shí)，由于國(guó)資委代表國(guó)家作為公司制企業(yè)的出資人，應(yīng)該遵守公司法有關(guān)出資人的規(guī)定，目前國(guó)資委在履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理中采用行政命令直接參與企業(yè)人事和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為與公司法的規(guī)定相違背，不利于現(xiàn)代公司治理。

（3）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中“代理成本”問(wèn)題。在國(guó)有資產(chǎn)管理體制問(wèn)題上，按照現(xiàn)代企業(yè)理論的委托代理理論，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的出資者成為委托-代理關(guān)系的委托人，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的各級(jí)國(guó)資委成為國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而各級(jí)國(guó)資委負(fù)責(zé)人又成為監(jiān)督管理權(quán)力的現(xiàn)實(shí)擁有者，當(dāng)國(guó)資委官員的個(gè)人利益或者當(dāng)國(guó)資委作為一個(gè)組織的利益與國(guó)家資產(chǎn)保值增值這一目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，很可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。在現(xiàn)存的情況下，國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者（最終所有者）是全國(guó)人民，這是一個(gè)“消極”的所有者。一般需要政府作為國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表管理國(guó)有資產(chǎn)，這使得國(guó)有資產(chǎn)與其他資產(chǎn)相比在進(jìn)入市場(chǎng)之前就存在一層委托代理關(guān)系。由于國(guó)有資產(chǎn)管理存在條塊分割現(xiàn)象，原有的“國(guó)家所有、分級(jí)管理”模式中國(guó)家作為第一層次的委托人，然后層層向下委托，造成委托環(huán)節(jié)過(guò)多，造成信息傳遞上的多環(huán)節(jié)和實(shí)踐上的阻礙，使本來(lái)就不對(duì)稱的信息容易發(fā)生扭曲。而且由于中央政府和地方政府，地方政府之間、地方政府和企業(yè)之間利益的不一致，信息不可避免要被各部門按照自己利益的方式來(lái)重新解釋。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是微觀主體的分散決策，就是為了解決信息扭曲和信息不對(duì)稱問(wèn)題。在國(guó)家與企業(yè)之間存在的委托代理的多環(huán)節(jié)造成的“代理鏈”過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)是原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理經(jīng)濟(jì)模式在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的一種反映。代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，加重了所有者和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者信息不對(duì)稱，不僅使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)有企業(yè)無(wú)法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)，也就難以成為真正的股份制企業(yè)。在國(guó)有資產(chǎn)“所有者缺位”的情況下，又存在“代理鏈”過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，是我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制大部分問(wèn)題出現(xiàn)的根本性原因。

三、思路與對(duì)策

（一）構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制要充分重視地方政府的積極性

中國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重要特征是國(guó)有資產(chǎn)歸中央所有，地方分級(jí)管理，也就是地方政府沒(méi)有所有權(quán)，而只有管理權(quán)。這樣做的一個(gè)嚴(yán)重結(jié)果就是導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)在交易上的較高社會(huì)成本，更嚴(yán)重的是，這樣做還導(dǎo)致了地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的漠不關(guān)心，沒(méi)有關(guān)切國(guó)有資產(chǎn)的積極性，因?yàn)榈胤秸疀](méi)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，得不到作為所有者而享有的應(yīng)有利益。在構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的時(shí)候，要注重調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，尤其是要重視地方政府的積極性。在中央和地方的關(guān)系上，尤其值得注意的是，要充分重視地方政府構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的積極性，允許各地繼續(xù)進(jìn)行適合地方特點(diǎn)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制不同方式的探索和試驗(yàn)。

（二）構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制要做到產(chǎn)權(quán)清晰，解決“所有者缺位”問(wèn)題

國(guó)有資產(chǎn)管理體制上的一個(gè)重要問(wèn)題，就是要使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一，即責(zé)任與權(quán)力相對(duì)稱，因而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)就不僅要管理資產(chǎn)，還要管理人，還要管事，從而行使作為出資人而應(yīng)有的全部權(quán)力。可以說(shuō)出資人制度改革是構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵。我們應(yīng)該吸取原來(lái)的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局的教訓(xùn)。原有的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局只有一點(diǎn)點(diǎn)并不充分的管理資產(chǎn)的權(quán)力，除此之外，既沒(méi)有管理人的權(quán)力，更沒(méi)有管理事的權(quán)力，因而無(wú)法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效管理。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有作為出資人的全部權(quán)力，只有這樣，國(guó)有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)才能完成自己應(yīng)有的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的相對(duì)稱。我們?cè)诙愂丈弦呀?jīng)分為地稅和國(guó)稅，國(guó)有資產(chǎn)管理也要分級(jí)。地方的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)明確了，事權(quán)也就明確了，許多部門互相推諉的情況也會(huì)相應(yīng)減少。落實(shí)出資人制度改革，首先要明確國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體，建立統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。二是要妥善解決中央和地方的對(duì)具體行業(yè)和企業(yè)歸屬問(wèn)題，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有，分級(jí)行使出資人職責(zé)的原則。因此，從出資人的權(quán)力上討論調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性比較好，而且十六大報(bào)告對(duì)中央政府作為出資人的范圍也作了有效的限制。構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制的過(guò)程中，只有切實(shí)落實(shí)的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，由國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分別行使出資人職能，只有在出資人責(zé)權(quán)利清晰的情況下，才能做到產(chǎn)權(quán)清晰、解決“所有者缺位”問(wèn)題。進(jìn)而解決我國(guó)公司制改造中“一股獨(dú)大”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化，為形成有效的公司法人治理結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

（三）改變國(guó)有資產(chǎn)管理模式，采用間接管理，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)

國(guó)資委應(yīng)依法將管理國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利委托給國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司接受國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)，完成與之簽訂的各項(xiàng)契約，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司按照投資份額依法對(duì)全資、控股及參股企業(yè)行使出資人職責(zé)，對(duì)所投資企業(yè)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，享有資本受益、重大決策和選聘經(jīng)營(yíng)管理者等方面的權(quán)利，但是不介入相關(guān)企業(yè)的提倡經(jīng)營(yíng)，在功能和職責(zé)上類似于上市公司的董事會(huì)。政府將授權(quán)它們行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。這項(xiàng)政策是按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督原則建立全新的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制的關(guān)鍵一步。授權(quán)之后政府部門雖然不能再直接干預(yù)被授權(quán)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但要承擔(dān)考核和監(jiān)督的責(zé)任，需要建立一套科學(xué)、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）要依法管理國(guó)有資產(chǎn)，健全對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事管理

構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督體制，一方面要通過(guò)法律的形式，明確國(guó)資委、營(yíng)運(yùn)主體、具體企業(yè)的法律地位、機(jī)構(gòu)組織、運(yùn)行規(guī)則和權(quán)利、職責(zé)，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的方式和辦法，加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的查處力度，改革和完善國(guó)有資產(chǎn)收益的收繳辦法。這些方面都需要通過(guò)國(guó)家立法的形式加以規(guī)定制定《國(guó)有資產(chǎn)管理法》。另一方面需要改革人事管理制度，按照資產(chǎn)管理和人事管理相統(tǒng)一的原則，依據(jù)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和崗位責(zé)任的要求，依法選聘、考核、任免經(jīng)營(yíng)管理者。國(guó)資委選聘營(yíng)運(yùn)主體的經(jīng)營(yíng)管理者，營(yíng)運(yùn)主體按照市場(chǎng)原則選聘企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者。按照現(xiàn)代企業(yè)理論，“市場(chǎng)里的企業(yè)是人力資本與非人力資本的一個(gè)特別合約”。在構(gòu)建新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制問(wèn)題上也要重視所管企業(yè)人力資本的私有產(chǎn)權(quán)特性，承認(rèn)企業(yè)家對(duì)個(gè)人人力資本擁有產(chǎn)權(quán)是搞好國(guó)有資產(chǎn)管理的一個(gè)前提?，F(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者很多都是組織部門任用的，要經(jīng)過(guò)企業(yè)工委，國(guó)家作為出資者，選拔經(jīng)營(yíng)者本來(lái)無(wú)可厚非，但是由于國(guó)有企業(yè)存在所有者實(shí)際上的缺位現(xiàn)象，選拔出來(lái)的經(jīng)營(yíng)者很容易與選拔他們的官員達(dá)成合謀，不能夠保證把具有真正才能的、可以稱為企業(yè)家的人選拔出來(lái)。而且一直以來(lái)，我們忽視了企業(yè)家的作用和其人力資本的產(chǎn)權(quán)特性，不利于國(guó)有企業(yè)的企業(yè)家發(fā)揮才能。在一定意義上說(shuō)，一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者的能力和敬業(yè)精神成為企業(yè)生死存亡的關(guān)鍵所在，所以承認(rèn)人力資本的私有產(chǎn)權(quán)本性對(duì)國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展至關(guān)重要。承認(rèn)企業(yè)家的人力資本的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，客觀上要求在經(jīng)營(yíng)管理者收入分配制度和選拔任用上就要做出相應(yīng)的配套措施，這就要求出資人對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者的業(yè)績(jī)考核、收入分配等進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和人力資本貢獻(xiàn)相掛鉤的薪酬制度，鼓勵(lì)資本、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理等生產(chǎn)要素參與收益分配，探索年薪制、管理者收購(gòu)、期權(quán)制等激勵(lì)措施，并形成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)和約束相結(jié)合的機(jī)制。

（作者單位為中國(guó)恩菲工程技術(shù)有限公司）

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